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”?”글/사진 홍일표(희망제작소 선임연구원, 조지 워싱턴대학교 시거센터 방문연구원)

미국을 넘어 세계를 주도하는 싱크탱크들 가운데 브루킹스연구소는 ‘싱크탱크의 대명사’라 불려도 좋을 만큼 중요한 위치를 차지하고 있는 기관이다. 브루킹스연구소는 현재 중동(the Saban Center for Middle East Policy), 북동아시아(the Center for Northeast Asian Policy Studies), 미국과 유럽(the Center on the United States and Europe), 중국(the John L. Thornton China Center) 등 다양한 국가 및 지역에 대한 지역 연구를 실시하고 있고, 이들의 연구는 미국의 외교 정책에 적지 않은 영향력을 미치고 있는 것으로 알려져 있다. 특히, 한반도를 포함한 동북아시아 정책과 관련하여 중요한 것은 역시 연구소 내의 대표적 연구센터인 북동아시아정책연구센터(CNAPS)라 할 것이다. 지난 1998년 당시 브루킹스연구소의 소장이었던 마이클 아마코스트(Michael Amacost)의 주도로 설립된 북동아시아연구센터는, 한국, 일본, 중국, 대만, 홍콩, 러시아 등에서 매년 1명씩―러시아의 경우 매년은 아님―의 객원연구원(visiting fellow)을 받아 미국과 북동아시아 지역 연구자 간의 강한 네트워크를 형성하고 있다(이에 관해선 필자가 글로벌 브레인 투데이에 앞서 게재한 [미국 싱크탱크와 동아시아 : 중국(1-1)] “중국 싱크탱크들의 변화가 시작되고 있습니다” 중국 런민(人民) 대학교 팡쫑잉 교수와의 인터뷰 내용 참조(http://old.makehope.org/report/thema/brain/interviewview.php?id=84)).

필자는 지난 2월 29일, 브루킹스연구소 북동아시아정책연구센터를 이끌고 있는 리차드 부쉬(Richard C. Bush Ⅲ) 박사를 방문하여, 미국 싱크탱크 일반, 미국 싱크탱크들의 동아시아 연구, 브루킹스연구소의 동아시아 연구와 북동아시아정책연구센터, 새롭게 출범한 이명박 정부와 한미관계 변화 전망 등 다양한 영역에 대해 듣는 시간을 가졌다. 리차드 부쉬 박사는 의회와 미국 정보기관, 국무성 등에서 20년 이상 공직생활을 거쳤다. 특히 그는 미국 내 대표적 대만통이라 불리는데, 실제로 지난 1997년부터 2002년까지 대만의 미국연구소(외교관계가 없는 미-대만 관계에서 실질적인 대사관의 역할) 이사장 및 운영책임자 역할을 맡았으며, 그 이전에도 꾸준히 대만 및 동아시아 관련 업무를 정보기관(National Intelligence Council)과 의회(미 하원 국제관계위원회 소수당파 사무소 책임자) 등에서 수행한, 미국 내 대표적인 동아시아 전문가라 할 수 있다. 현재 그는 중국-대만 관계, 미국-중국 관계, 한반도 및 일본 안보 등에 관한 연구를 수행하고 있다.

(※인터뷰 내용이 다소 긴 관계로 1회에선 주로 미국 싱크탱크 및 브루킹스연구소에 관한 내용을, 다음 2회에선 동아시아 연구와 한미관계에 관한 내용을 게재할 것이다)
”?”홍일표(이하 홍) : 부쉬 박사님, 바쁘신데 이렇게 시간을 내주셔서 감사드립니다. 저는 지난 1년 반 동안 이곳 워싱턴 디씨에 머물며, 미국 싱크탱크가 정책형성에 영향을 미치는 메커니즘에 관한 연구를 수행해 왔고, 조만간 그 결과물이 한국에서 책으로도 출판될 예정입니다. 또 이곳에 오기 전에는 한국에서 시민단체(NGO) 활동가로 일했고, 민주화 이후 한국 사회운동이 입법에 미친 영향에 관한 주제로 박사학위를 취득하였습니다. 결국 제 관심은 크게 “사회운동과 정책형성”이라 말할 수 있을 것 같습니다. 오늘 저는 박사님으로부터 미국 싱크탱크가 정책에 영향을 미치는 메커니즘에 관한 전반적 견해는 물론, 최근 제가 새롭게 진행하고 있는 연구주제인, 싱크탱크에서의 동아시아 연구에 관한 말씀을 듣고자 합니다. 과거에 비교하여 현재의 연구경향은 어떠한 특징을 보이는지, 동아시아가 아닌 다른 지역들과 비교하면 어떤지, 동아시아 내의 국가들, 중국과 일본, 한국 연구는 각각 어떤 특징을 갖는지 등에 대해 얘기해 주시면 고맙겠습니다.

리차드 부쉬(이하 부쉬) : 홍박사님의 연구주제는 무척 흥미로운 것 같습니다. 제 설명이 조금이나마 도움이 되었으면 합니다. 우선 싱크탱크에 관한 일반적인 설명을 드려 보도록 하겠습니다. 제가 생각할 때 싱크탱크와 대학의 가장 큰 차이는, 싱크탱크는 정책과 직접 관련된 연구에 집중한다는 점이라 할 것입니다. 싱크탱크 연구자들은 미국이나 다른 나라 정부가 하는 일과 관련되지 않는 지적 작업(intellectual works)에는 별로 관심이 없습니다. 실제로 또한 싱크탱크 연구원들 가운데 상당수는 과거 정부에서 일을 했거나, 앞으로 다시 정부로 돌아갈 사람들이며, 싱크탱크의 2차적 기능 가운데 하나는 바로 이처럼, 향후 관료가 되어 행정부에서 일을 시작할 기회를 기다리는 장소로서의 역할이라 할 것입니다. 다시 말해, 대학은 보다 순수한 지식 생산에 무게를 두는 반면, 싱크탱크는 응용 지식에 더 큰 관심을 두는 곳이라 할 것입니다.

그리고 싱크탱크들 사이에도 적지 않은 차이가 있습니다. 어떤 싱크탱크들은 다른 싱크탱크들에 비해 더욱 깊이 있는 연구를 지향합니다. 저는 자주 브루킹스를 “학생 없는 대학”이라고 말합니다. 우리가 하는 연구는 분명 ‘정책 연관’의 것들이며, 순수 학문이나 “지식을 위한 지식”을 탐구하는 것을 목표로 하진 않습니다. 정부가 하는 정책과 직결된 연구를 수행하지만, 그것을 수행하는 방식은 대학과 매우 비슷하다는 말씀입니다. 브루킹스연구소의 경우 독자적인 출판사를 직접 운영하고 있을 정도로, 책 출판을 중시하고 있는 것도 그와 같은 맥락입니다. 또한 우리는 어떤 정책이슈에 대해서도 조직적 입장을 갖지는 않습니다. 물론 연구자 개인이 특정한 입장을 갖는 것은 자유입니다. 하지만 기관으로서의 브루킹스는 그러한 조직적 입장을 갖지 않는다는 것입니다. 사람들은 브루킹스연구소를 민주당 싱크탱크 또는 자유주의적 싱크탱크라고 말하는 경우가 많은데, 그런 식의 이해는 틀린 것이라 할 수 있습니다. 왜냐하면 우리는 조직적 입장을 갖는 것이 아니기 때문입니다.

물론 저희와 다른 싱크탱크들 가운데는, 어떤 특정한 철학적, 이데올로기적인 틀에 기초해서 자신들의 조직적 입장을 갖는 경우도 있습니다. 물론 그것 역시 좋습니다. 이런 싱크탱크들 가운데는 심도 깊은 연구(in-depth research)를 수행하지 않는 곳도 있습니다. 그들은 책을 출판하기보다는 짧은 보고서들을 내는 것을 선호합니다. 그래서 책보다는 논문이나, 기명칼럼, 브리핑 자료 등을 선호하는데, 그런 것들 역시 매우 유용한 것임에는 틀림없습니다. 하지만 그런 것들은 역시 깊이 있는 분석을 담지는 못한다고 할 수 있겠습니다.

많은 싱크탱크들이 정책연구를 수행하고, 그 결과를 제안하면서, 대체로 그들이 제안하는 정책의 내용적 본질이 무엇인가에 초점을 맞추면서, 그런 정책이 형성되고 실현되는 과정 그 자체에 대해선 별 관심을 갖지 않는다는 것이 큰 약점이라고 생각합니다. 예를 들어 홍박사께서 세계에서 가장 좋은 아이디어를 가지고 있을 수도 있지만 그것들이 채택되지 않거나 실현되지 않는다면 그것은 쓸모없는 것이나 마찬가지라 할 수도 있을 것입니다. 그래서 저는, 진지한 정책연구자라고 한다면 반드시 정책의 본질은 물론 그것이 실현되는 과정, 이 두 가지 모두를 항상 동시에 신경 써야 한다고 봅니다. 만약 당신이 아주 좋은 정책 아이디어를 가지고 있다고 하더라도 그것이 받아들여지지 않는 경우도 많기 때문입니다. 그래서 연구자는 정책의 내용적 본질과 관련된 아이디어는 물론, 그것을 어떤 과정을 거쳐 실현시켜 나갈 것인가에 관한 아이디어도 함께 갖추고 있어야 합니다. 본질이 과정을 움직여 갈 수도 있지만 과정이 본질을 움직일 수도 있는 것입니다.

홍 : 저는 얼마 전, 예일대학교에서 미국기업연구소로 자리를 옮긴 마이클 오슬린(Michael Auslin) 박사와 인터뷰를 할 기회를 가졌습니다. 당시 저는 왜 좋은 명문대학교를 그만 두고 싱크탱크로 자리를 옮겼는지 물었고, 그는 “대학과 싱크탱크는 다르다. 정책에 영향을 미치려 한다면 결국 워싱턴의 싱크탱크로 오는 것이 맞다”는 취지로 대답을 하였습니다. 비단 그만이 아니라 다른 싱크탱크 연구자들이나 그것을 분석한 연구서들에서도 비슷한 설명을 하고 있다고 봅니다. 그렇다면 이처럼 정책형성에 영향을 미치는 것을 중요한 목표로 삼고 있다면 그것을 실현시킬 수 있는 다양한 수단과 통로들을 필요로 할 것인데요. 예를 들어, 현재 진행되고 있는 미국 대선 과정에서 각 후보 캠페인 진영에 참여하고 있는 브루킹스 소속 연구자들도 있는지요? 이를 포함하여 싱크탱크가 정책에 영향을 미칠 수 있는 통로(chanel)에 대해 설명해 주시면 고맙겠습니다.

부쉬 : 제가 앞서 말씀드렸듯이, 싱크탱크의 중요한 기능 가운데 하나는 전직 관료가 다음 기회를 기다리는 장소라는 것입니다. 그들은 자신에게 보다 친밀한 정권의 등장을 기다리고 있는 것이죠. 정책에 영향을 미치기 위해 싱크탱크에서 일을 한다고 말을 하는데, 그것을 다르게 말하자면 정부 내에서의 직위를 원한다는 것이라고 해도 무방할 것입니다. 다음 행정부에서 보다 실질적인 역할, 그것을 실현할 수 있는 자리를 원한다는 것입니다. 그래서 그렇게 기다리는 시간 동안 보다 나은 이미지를 만들어 내기 위해 최대한 자신을 많이 노출시키는 노력이 필요하고, 이들에게 싱크탱크는 매우 유용한 곳이라 할 수 있습니다. 좀 냉정하게 말하자면, 그들은 현재 정책에 영향을 미치려 하기보다, 미래에 좀 더 나은 자리를 갔고 그를 통해 정책에 영향을 미치려 한다고 할 수도 있는 것입니다

실제로 대선 기간 동안 싱크탱크 사람들은 각각이 지지하는 후보자들을 돕는 경우가 많습니다. 하지만 싱크탱크들은 소속 연구원들이 후보 캠페인을 돕는 것을 허용할지 여부, 허용한다면 어떤 방식으로 돕는 것까지를 허용할지 등에 대한 나름의 원칙을 가지고 있습니다. 왜냐하면 대부분 싱크탱크들은 자신들의 “독립성”이라는 평판을 보존하고자 하기 때문입니다. 예를 들어 브루킹스연구소는 “비당파”라는 점을 중시하기 때문에 공개적으로 소속 연구원들이 어느 후보를 지지한다고 밝히고 다니며 활동하는 것을 그리 좋아하지는 않습니다. 그래서 우리는 개별 연구원들이 만약 어떤 후보 캠페인을 돕는다면 근무시간이 아닐 때, 개인 시간을 쪼개 사용하도록 하고 있습니다. 그리고 만약 이번 대선에서 버락 오바마가 이긴다면, 우리 동료 연구원들 가운데 많은 이들이 행정부로 들어갈 것 같아 보입니다. 몇 명인지는 모르겠지만 좀 될 것입니다.

이는 미국 시스템이 갖는 특징이라 할 수 있습니다. 싱크탱크에서 정책과 관련된 연구를 수행하며 이후에 행정부에서 일할 것을 준비하는 것이죠. 실제로 행정부에서 일을 할 때는 너무 바빠 뭔가 되돌아볼 시간을 갖기란 어렵습니다. 그렇게 일하다가 행정부 밖으로 나와 싱크탱크에 속해 있으면서 그들은 자신이 한 일을 돌아볼 수 있게 됩니다. 그렇게 하면서 자신이 어디서, 어떤 실수를 범했는지 깨닫게 되고, 그것과 다르게 했다면 더 잘했을 것이라는 걸 알게 됩니다. 그러면서 자신을 지적으로(intellectually) 다시 가다듬고 다음을 준비합니다. 자신의 에너지를 보충하고 다시 돌아갈 날을 기다리는 것이죠. 저 또한 오랫동안 관료로 일한 후, 이곳에서 일할 기회가 다시 주어지면서 제가 그동안 했던 일을 다시 되돌아보고, 내가 저지른 실수, 내가 잘한 것을 모두 포함하여, 여기 있는 동안 이미 3권의 책을 썼습니다. 제가 다시 정부에서 일할 기회가 있을지는 모르겠으나, 저는 이미 충분히 준비되어 있는 상태라고 할 수 있는 것입니다. 정부에서 일하는 동안에는 자신을 지적으로 훈련시킨다는 것은 거의 불가능합니다. 거기서는 언제나 자신이 가진 에너지를 모두 ‘소비’해야 하기 때문입니다.

미국 싱크탱크는 이처럼 “나왔다 들어갔다(in and out)” 하는 기능을 수행하고 있고 로펌들도 이런 기능을 유사하게 수행하고 있습니다. 다른 나라에선 이와 같은 제도를 갖지 않은 것으로 알고 있습니다. 정부에 들어갔다 나왔다 하는 유연성을 갖지 않은 것이죠.

홍 : 특히 한국이나 일본의 경우 매우 강력한 직업관료 시스템을 갖고 있죠.

부쉬 : 그렇습니다. 이런 종류의 시스템은 정책 아이디어의 순환을 가능케 합니다. 사람을 통해서, 다시 말해 그런 아이디어를 가지고 발전시키는 사람을 순환시키는 것을 통해서 말입니다. 그런 아이디어를 가지고 정부로 들어가서 일을 하고, 반대로 정부에서의 경험을 갖고 밖으로 나와서는 그것에 기반하여 새로운 아이디어를 다시 창조해 내는 것입니다.

홍 : 부쉬 박사께서 계속 강조하시는 “아이디어”라는 개념 또는 용어가 참 흥미롭게 느껴집니다. 한국에서 우리가 흔히 사용하는 ‘아이디어’라는 용어와, 미국 싱크탱크에서 사용되는 아이디어라는 것이 조금은 다르게 느껴집니다. 때로는 그것이 이데올로기까지는 아니더라도, 작고 기발하다기보다는 오히려 더 큰 그림이나 사고를 의미하는 것 같기도 하구요. 조금은 우스운 질문입니다만, 미국 싱크탱크 세계에서 ‘아이디어’란 어떤 뜻으로 사용되고 있는 것인가요?

부쉬 : 참 재미있는 질문이군요. 물론, 아이디어는 이데올로기가 아닙니다. 아이디어는 문제를 푸는 방법이라고 정의해 볼 수 있을 것 같습니다. 실제로 정부 관료들은 많은 정책적 문제들에 직면하고 있습니다. 그리고 그들 가운데 어떤 것들은 미국 국익에 도전이 되는 심각한 문제들이기도 합니다. 따라서 관료들은 그들이 가진 제한된 자원과, 자신들이 처해 있는 정치적 환경 속에서, 어떻게 하면 과연 미국의 국익을 최대한 증진시킬 수 있을 것인가에 대해 뭔가 적절한 해답을 필요로 하고 있습니다. 제가 말하는 아이디어라고 하는 것은, 바로 그런 문제에 접근하는 방식이라 할 수 있습니다. 예를 들어, 타이완 해협 위기, 북해 문제, 테러리즘 등 수많은 문제들에 관한 해법이라 할 수 있겠지요. 그리고 이런 여러 아이디어들을 관통하는 뭔가 더 큰 아이디어, 또는 메가 아이디어라 할 수 있는 것을 이데올로기가 말할 수 있을 것입니다. 하지만 저는 좀 더 기술관료적 용어로 아이디어를 사용하고자 합니다. 다시 말해 아이디어는 문제를 해결하기위해 정책전문가들을 돕는 무언가라 할 것입니다.

하지만 정책 아이디어라고 하는 것은, 실제로는 정책결정자들 스스로로부터 제시되는 경우가 많습니다. 왜냐하면 그들은 정보를 갖고 있고, 자원이 어디에 있는 줄 알며, 정치적 환경이 어떠한가를 정확히 이해하고 있기 때문입니다. 그리고 그들은 매일같이 그 문제를 붙잡고 일하고 있는 이기도 합니다. 그렇지만, 때때로 어떤 아이디어는 그런 정책결정자들 바깥에서 나오기도 합니다. 싱크탱크 연구원들은 관료들보다 좀 더 많은 시간을 가지고 그 문제들을 고민하고, 그를 통해 그들만의 독창적인 아이디어를 만들어 제안하는 것입니다. 그들은 자신들이 가진 아이디어를 개별 정책결정자들과의 사적 토론을 통해 전달하기도 합니다. 예를 들어, 저는 지난주에, 국가안전보장회의(NSC)에서 일하고 있는 제 친구와 점심을 함께 할 기회가 있었습니다. 당시 그는 제가 전문으로 하고 있는 분야와 관련해서 몇 가지 질문들을 제게 던졌고 저는 그동안 생각해 오던 내용들을 중심으로 몇 가지 제안을 그에게 하였습니다. 제가 제시한 아이디어는 그가 그 이전엔 생각지도 못했던 것들이었기에, 그는 금새 매우 유용하다는 것을 알아 차렸습니다. 아마 그는 그 가운데 일부를 취해 실제 정책으로 사용할 것입니다. 저는 그 이전부터 생각해오고 있던 것을, 아주 적절한 시기에 가장 적절한 인물에게 말할 수 있었다는 점에서 매우 행운이었던 것입니다.

이외에도 의회에서 증언을 할 수도 있을 것이고, 모든 사람들이 즐겨 있는 신문에 기고를 할 수도 있을 것입니다. 또는 텔레비전에 출연할 수도 있고, 책을 낼 수도 있습니다. 그렇게 낸 책이 갑작스레 매우 중요한 책으로 평가받을 수도 있고, 아니면 다음 대통령의 자문역할(advisor)을 맡을 수도 있을 것입니다. 이처럼 실제 정책에 영향을 미칠 수 있는 것은 매우 다양하고 다른 방법들로 존재하고 있습니다.

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