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[사회적기업 마스터클래스]
(3)사회적기업의 공공자원 활용

한정된 자원으로 최대의 결과를 만들어내는 것을 경영이라 정의할 때, 결국 ‘얼마나 좋은 자원을 동원할 수 있는가?’가 사업의 성패를 가늠하는 척도가 된다고 말할 수 있다. 일반적으로 기업경영의 3요소라 할 수 있는 3M(Money, Man, Material)을 기반으로 사업 설계를 하는 것이 상식이다. 공동의 목표를 가진 동료와 튼튼한 네트워크 파워(인적 자원), 효과적으로 설계된 정보 인프라와 조직운영 시스템(물적 자원), 나아가 자금조달을 원활하게 할 수 있는 능력(Financing)까지 갖추고 있다면 얼마나 좋겠는가? 하지만 현실은 그렇게 녹녹치 못한 법이다. 그렇다면 사업 수행에 필요한 자원을 효과적으로 조달하려면 어떻게 해야 하는 것일까?

자원(Resources)이란 ‘인간에게 유용하게 쓰이는 각종 재화와 용역’을 뜻하며, 아무리 많은 재산을 소유한 사람이라 하더라도 사업 수행에 필요한 모든 자원을 갖고 있을 수는 없다. 따라서 경영자의 능력이란 소유하고 있지 않은 자원을 어떻게 외부로부터 가져올 것인가에 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 특히 제한된 자원을 가지고 기존의 방식을 뛰어넘는 혁신을 통하여, 사회의 변화를 추구하는 사회적기업가에게 자원을 동원할 수 있는 ‘힘’은 무엇보다 중요하다.

얼마나 좋은 자원을 확보할 수 있는가?

사회적기업이 동원할 수 있는 자원으로 크게 4가지 종류가 있다. 정부가 사회적기업 관련사업을 추진하면서 보조금이나 인프라 지원 형태로 제공하는 ‘공공자원’, 사회적기업이 직접 시장에서 영리기업과의 경쟁을 통해 획득하는 ‘시장자원’, 후원금이나 자원봉사 등 시민사회 영역에 제공되는 ‘호혜자원’ 그리고 아직 미미하긴 하나 사회적경제 안에서의 거래나 교환을 통해 얻어지는 이른바 ‘사회적 자원’이 그것이다.

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먼저 시장자원, 호혜자원, 사회적 자원은 사회적기업에게 어떠한 의미를 가지고 있는지를 살펴본 후에, 최근 사회적기업의 시장 확대를 위한 방안으로, 많은 관심을 모으고 있는 ‘사회적기업의 공공구매’를 중심으로 공공자원에 대해 상세히 살펴보겠다.

‘시장 영역’은 일반기업과의 경쟁에서 승리해야만 자원(영업이익)획득이 가능하다는 점에서 힘겨운 싸움을 치루어야 하는 곳이다. 사회적기업은 사회적 가치와 경제적 목적을 함께 달성하기 때문에 영리기업에 비해 시장경쟁력이 취약할 가능성이 높다. 따라서 시장에서 살아남으려면 업종 간 경쟁이 상대적으로 덜 치열한 특화된 시장(Specialized market)을 찾거나, 비교우위를 점할 수 있는 혁신적 요소를 갖추고 있어야 한다.

많은 사회적기업 전문가들이 사회적기업의 지속가능성을 획득할 수 있는 핵심 요소로 혁신(Innovation)을 꼽는 이유는 기존의 방식과 접근법으로는 일반 기업과의 경쟁에서 승리하기가 어렵기 때문이다. 성공한 사회적기업들을 잘 살펴보면 신기술 개발을 통한 기능혁신, 유통구조 개선을 통한 가격혁신, 소비자 제품 만족도 증대를 위한 품질혁신 등 차별화된 시장 대응전략을 가지고 있음을 확인할 수 있다.

하지만 장애인, 노인 등 사회 취약계층 고용을 목표로 하는 노동통합형 기업의 경우, 시장 접근 방법만으로 수익을 발생시키는 것은 현실적으로 불가능에 가깝기 때문에 다양한 자원들의 연계 및 혼합을 통한 사업전략이 수반되어야 한다. 유럽의 많은 사회적기업들이 노동생산성이 극히 취약한 사람들을 고용하면서도 안정적으로 조직을 운영하고 있는 이유는 각 섹터별 자원들을 효과적으로 동원, 연계함으로써 경영상의 위험을 분산시키고 상호 시너지를 창출하고 있기 때문이다.

‘호혜자원’이란 기업 후원이나 개인들의 자원봉사 등 공동체나 시민사회와의 협력을 통해 창출하는 자원으로, 우리나라는 미국이나 유럽에 비해 호혜시장이 상대적으로 덜 발달되어 있다. 미 뉴욕 월가에서 촉발된 99% 시위, 따뜻한 자본주의(4.0)로의 진화를 위한 공생 발전 방법의 모색 등 전 세계적으로 그 어느 때보다 기업의 사회공헌 활동에 대한 사회적 압력이 거센 현실 인식에 기초할 때, 향후 호혜시장은 자원 동원 측면에서 높은 잠재력을 갖춘 블루오션이 될 가능성이 높다.

사회적기업이란 수익창출 그 자체가 조직의 목표가 아니라 사회적 목적을 달성하기 위한 조직의 지속가능성 유지를 고민하는 기업이므로, 사업 활동을 통해 수익을 창출하는 것과 외부 후원금으로 사업비를 충당하는 것은 자원 동원방법의 차이만 있을 뿐, 사회적기업의 경영 측면에서 동일한 효과를 지닌다.

‘사회적 자원’은 공동체 안에서의 사람과 사람과의 연대, 사회적기업, 마을기업, 협동조합 등 사회적경제 조직 간 상호 협력을 통해 창출되는 ‘관계’ 중심의 네트워크 자원이라고 할 수 있다. 사회적경제는 경쟁과 배제로 작동되는 시장 시스템과 달리 호혜와 우애를 기반으로 운영된다는 점에서, 개별 사회적기업들에게 튼튼한 ‘그물망’ 역할을 해줄 수 있다. 사회적자원이 형성되어 있는 곳으로 서울 마포의 성미산 공동체, 원주의 협동사회 경제 네트워크 등이 대표적인 지역이다.

아무리 뛰어난 사회적기업가가 있다 하더라도 사람, 돈, 물자 등 모든 측면에서 취약한 사회적기업이 스스로의 힘만으로 살아남기란 쉽지 않은 일이다. 동일한 지향과 목적을 가진 기업 혹은 단체와 연대하여 상부상조할 수 있는 시스템을 구축할 수 있다면, 사회적기업의 생존 가능성은 현저히 높아질 것이다. ‘연대의 경제’ 안에서 얻어지는 사회적 자원이야말로 지속가능한 사회적경제 조직을 일구는 소중한 거름이기 때문이다.

사회적기업이 동원가능한 마지막 자원은 ‘공공자원’이다. 현행 사회적기업 육성법에 의거, 정부로부터 제공되는 각종 보조금이나 혜택 그리고 우선구매 활성화 정책 등 정부 정책과  연계된 제도적 지원 등이 이에 해당한다. 인증제를 근간으로 한 현행 사회적기업 정책 하에서, 일정한 자격기준을 갖추어 정부의 ‘인증’을 받을 수 있다면 사업 초기의 재정적 어려움을 극복하는데 도움이 될 것이다.

사회적기업의 공공자원 활용

2007년 시작된 정부 주도의 사회적기업 육성정책으로 사회적기업은 인증 사회적기업이 700여 개, 예비 사회적기업이 1,600여 개에 이를 정도로 양적 팽창을 이루었다. 하지만 정부 위주의 지원금 지원정책은 기업의 경쟁력을 갖추게 하는 방향이 아니었기에, 이것만으로 많은 사회적기업의 지속가능성은 보장될 수 없었다. 또한 대부분의 사회적기업은 영세하여 기존시장을 장악하고 있는 일반 기업들과의 경쟁을 뚫고, 안정적 매출을 확보하는 것에 어려움을 겪고 있다. 이에 공공 영역에서 사회적기업을 지원하자는 논의가 힘을 얻었고, ‘공공기관 우선구매 제도’는 이러한 적극적 노력의 일환으로 추진되고 있다.

공공구매에 대한 규정은 이미 「사회적기업 육성법 12조」에 명시되어 있다. 하지만 특정한 할당량에 대한 규정이 없는 권고수준이었다. 이러한 제도가 지금은 어떻게 바뀌었을까? 첫째, 공공기관의 장은 매년 2월 말까지 사회적기업 제품의 구매 증대를 위한 ‘구매계획과 전년도 구매실적을 고용노동부장관에게 통보’해야 하는 의무가 생겼다. 둘째, 통보를 받은 고용노동부장관이 공공기관의 사회적기업 제품과 서비스에 대한 구매계획과 실적을 매년 4월말까지 공고하도록 명시했다. 따라서 국가기관, 지방자치단체, 공기업(예: 한국철도공사 코레일, 한국전력공사), 특별법인(예: 농협중앙회, 상공회의소) 등 495개의 기관이 구매계획과 실적에 대한 통보의무를 갖게 되었다.

<사회적기업가를 위한 TIP>
이러한 법 개정 내용 중, 사회적기업들이 반드시 알고 있어야 하는 것들이 있다. 사회적기업들은 중소기업법에 명시된 중소기업자의 지위에 근거하여 제한 및 지명경쟁입찰에 참여할 수 있다는 것이다. 이와 함께, 정부입찰 참여 자격의 자본금 관련 요건을 완화하는 등 규모가 크지 않은 사회적기업의 참여를 적극적으로 유도하고 있다.

법 개정으로 인하여 사회적기업 제품 및 서비스 구매실적과 계획 통보의무를 가진 공공기관 중, 기획재정부의 관할에 있는 중앙 공공기관은 인증 사회적기업만을 사회적기업 우선구매 실적에 반영한다.
(중소기업기본법 개정(2011년 7월 25일)을 통해 취약계층의 일자리 제공 등 사회적 목적을 추구하면서 기업 활동을 수행하는 사회적기업을 중소기업자의 범위에 포함시켜 정책지원의 대상으로 확대함으로써 사회적기업도 일반적인 중소기업자의 지위에서 다양한 중소기업지원 시책에 참여할 수 있도록 하였다.)

행정안전부의 관할에 있는 지방자치단체는 ‘예비 사회적기업’도 사회적기업 우선구매 실적에 반영하기에, 예비사회적기업은 지자체를 우선적으로 공략하여야 한다.

<사례> 공공구매 사례
– 성북구 : 2012년 7월 서울시 성북구는 ‘사회적경제 제품 구매 촉진 및 판로 지원에 관한 조례’를 제정하였다. 2011년 성북구의 사회적경제 제품 구매 실적은 지난해 5억9,000만 원 정도였으나, 약 10억 원으로 증가했다. 성북구에 자리한 사회적기업·마을기업 등 20여 곳의 매출액은 지난해 월 1천800만 원 수준에서 올해 월 2천600만 원으로 44.4% 늘어났다. 매출액뿐만 아니라 일자리 창출 효과도 컸다. 2011년에 20개 기업이 174명을 새롭게 고용했으나, 2012년에는 276명을 신규 채용했다. 그 중 취약계층 취업자 수는 65명에서 116명으로 갑절 가까이 늘어났다.

제도 개선을 통하여 사회적기업의 판로를 보장하기 위한 변화의 흐름들이 존재함에도 불구하고, 사회적기업의 제품과 서비스는 아직 공공기관의 수요에 적합하지 않다. 예를 들어, LH공사가 사회적기업 우선구매를 진행하기 위하여, 대상업체들을 찾는다 하더라도 건설·토목 분야의 수요를 맞출 사회적기업이 부족한 것이 현실이다.

현재 사회적기업의 75%가 ‘일자리 제공형’이다. 취약계층의 일자리 창출이 사회적 목표인 것이다. 그리고 국내 사회적기업 중에서 재화를 생산하는 기업은 약 25% 정도이며, 이 중 50% 정도가 식품 분야이다. 생산하고 있는 제품과 서비스를 통해 일자리 창출이 가능하다면, 공공기관의 수요에 적합하게 제품과 서비스를 조정할 필요가 있다. 즉, 공공기관의 우선구매를 이용하여 판로를 개척하기 위해서는 먼저 공공기관이 어떠한 제품과 서비스를 원하는지에 대한 수요조사를 실시하고, 자사의 소셜미션을 추구하는 방향하에, ‘공공의 수요’에 맞는 제품과 서비스의 개발이 선행되어야 한다.

우선구매 계약 제도 파헤치기

사회적기업의 우선구매 계약 체결을 위해, 계약 제도에 대한 내용을 다뤄보자. 기본적으로 크게 1) 경쟁계약, 2) 수의계약, 3) 협상계약으로 나누어 볼 수 있다.

■ 경쟁계약
경쟁계약은 입찰자 간의 경쟁을 통하여 낙찰자를 결정하는 제도로, 이는 다시 (1)일반경쟁입찰, (2)제한경쟁입찰, (3)지명경쟁입찰로 나뉜다.
(1) ‘일반경쟁입찰’은 공고를 통하여 일정한 자격을 가진 다수의 희망자들과 경쟁을 통하여 낙찰을 결정하는 제도이다. 사회적기업의 경우, 일반경쟁입찰의 적격심사에서 1.5점의 가산점을 받게 된다. 1.5점이라는 점수는 일반 중소기업과의 경쟁에서 확실한 우위를 차지할 수 있는 메리트로 작용한다.
(2) ‘제한경쟁입찰’은 계약의 목적, 성질 등을 고려하여 입찰참가 자격을 제한하여 낙찰자를 선정하는 방식이다.
(3) ‘지명경쟁입찰’은
계약의 목적, 성질 등을 고려하여 특수한 실적이 있는 자가 계약 목적을 달성할 것이라고 판단되는 경우, 발주기관이 자력으로 몇몇 경쟁 참가자를 지명하고 이들을 경쟁입찰시켜 낙찰자를 정하는 방식이다.

■ 수의계약제도
기업 규모가 크지 않은 사회적기업들이 놓치지 말아야 할 제도이다. 수의계약은 담당 공무원이 선정한 특정인을 상대로 계약을 체결하는 것이다. 초창기 사회적기업은 실적이 부족하기에 ‘경쟁계약’ 제도를 통하여, 우선구매계약을 체결하는 것이 제한될 수 밖에 없는데, 이때 수의계약제도는 공공과의 신뢰와 실적을 쌓아가면서 경쟁 계약에서의 기회를 준비할 수 있는 기회로 작용한다.
지자체예산을 분석하여 자사의 사업성격과 맞는 지자체 부서의 예산을 파악하고, 그 중에서 금액 단위가 2,000만 원 미만의 소액수의계약을 체결하여 실적을 하나씩 만들어 가며 자사의 역량도 함께 성장시켜나가는 전략이 필요하다. 무엇보다 자사의 역량에 맞는 사업을 단계별로 시행하며 역랑과 신뢰도를 쌓아가는 것이 중요하다.

■ 협상계약
협상계약은 다수의 참가자들로부터 제안서를 제출받아 이를 평가한 후, 협상절차를 통해 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결하는 제도이다. 협상에 의한 계약은 발주기관의 재량권 개입이 일정부분 가능하다.(가격점수 : 20점, 정량평가 : 20점, 정성평가 : 60점)

지속가능한 사회적기업 만들기

B to G 방식으로 사회적기업의 자본조달 방법 중 하나인, ‘공공자원’은 결코 단기간에 쉽게 누구나 얻을 수 있는 것이 아니다. 공공기관에 대한 예산분석을 첫 발걸음으로, 자사의 사업성격에 맞는 지자체와 작은 사업을 함께하며 자사의 역량과 신뢰를 쌓아가는 것이 핵심이다. 공공시장을 지속가능한 성장의 튼튼한 기초로 다지고, 이 과정에서 기업의 역량을 쌓아 민간시장으로 진입하는 것이 지속가능한 사회적기업을 만드는 방법이다. 공공구매 시장의 확대된다고 해서 사회적경제 시장이 활짝 열릴 것이라는 막연한 기대는 낮추고, 공익성에 기반을 두면서 서비스의 질과 효율성을 높이는 사회적기업의 공공시장 전략이 병행되어야 한다.

공공자원 활용에 있어 경계해야 할 점은 공공자원 획득을 수단이 아닌 목표로 설정하고 ‘양이 아니라 양털에 더 관심을 가지는 태도’다. 정부 지원금에 대한 지나친 의존은 사회적기업의 자립의지를 심각하게 훼손할 뿐만 아니라 자격을 계속 유지하기 위하여 부정수급, 회계조작 등 도덕적 해이를 불러일으키는 원인을 제공한다는 점을 유의해야 한다. 어느 한 영역에 올인하는 방식이 아니라 적절한 사업 포트폴리오 전략이 필요하다.


<참고정보> 사회적기업 육성법 공공기관 우선구매 조항

– 사회적기업육성법 제12조 공공기관의 우선구매 (개정: 12.8.2.부터 시행)
① 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」제2조제2호에 따른 공공기관의(이하 ‘공공기관의 장’이라 한다)은 사회적기업이 생산하는 재화나 서비스(이하 ‘사회적기업제품’이라 한다)의 우선구매를 촉진하여야 한다. <개정 2012.2.1&gt
② 공공기관의 장은 사회적기업제품의 구매 증대를 위한 구매계획과 전년도 구매실적을 고용노동부장관에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.1>
③ 고용노동부장관은 제2항에 따른 구매계획과 구매실적을 종합하여 공고하여야 한다. <신설 2012.2.1>
④ 제2항 및 제3항에 따른 구매계획과 구매실적의 통보 및 공고에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2012.2.1.>

– 사회적기업육성법 시행령 제12조의2 구매계획과 구매실적의 통보 (신설: 12.8.2.부터 시행)
제12조의2(구매계획과 구매실적의 통보)
①「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」제2조제2호에 따른 공공기관의 장은 법 제12조제2항에 따라 매년 2월 말일까지 사회적기업이 생산하는 재화나 서비스(이하 이 조에서 ‘사회적기업제품’이라 한다)의 해당 연도 구매계획 및 전년도 구매실적과 해당 기관의 총 구매액에 대한 사회적기업제품의 구매액 비율 등을 고용노동부장관에게 통보하여야 한다.
② 고용노동부장관은 제1항에 따른 공공기관별 구매계획 및 전년도 구매실적을 종합하여 매년 4월 30일까지 인터넷 홈페이지에 공고하여야 한다.

<참고정보> 관련 사이트
– 한국사회적기업진흥원의 ‘이스토어365(e-store 36.5)’
2012년 8월에 오픈한 사이트로 사회적기업 제품의 구매를 원하는 공공기관들을 위해 마련되었다. 상품 목록은 물론, 우선구매제도 안내, 관련 워크숍 안내, 우수 사례 등 공공구매와 관련하여 정보 제공의 역할을 하고 있다. 공공기관의 사회적기업 우선구매 실적 입력도 해당 사이트를 통해 이뤄지도록 설계되어 있다.

※ 본 글은 2012년 사회적기업 마스터클래스 과정 중 이철종 대표님(함께일하는세상)의 강의 원고를 참조해, 희망제작소 사회적경제센터 편집방향에 따라 재구성한 글입니다.

* 사회적기업 마스터클래스 연재 목록
(1) 마케팅 전략
(2) 사회적기업의 성과관리
(3) 사회적기업의 공공자원 활용

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