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전기성의 조례 사랑 이야기

”?”1. 지방분권, 첫 단추부터 잘 끼워졌나?

2003년 12월 29일 국회 본회의에서 가결된 36개 법률안 중에는 이른바, 지방분권에 관한 3개 특별법이 들어있었다. 신행정수도법(약칭), 지방분권특별법, 국가균형발전특별법이 바로 그 법률이다. 그리고 바로 다음날 광화문 거리를 비롯한 전국주요거리에는 ‘경축! 지방분권 3법 제정’이라고 쓴 아취와 전광판이 전국시장?군수?구청장협의회 명의로 게시됐다. 참여정부가 들어선 직후에 만든 지방분권 로드맵에 따라 10개월 만에 이룬 첫 번째 성과다. 그런데 유감스럽게도 광화문 근처에 자리한 서울시의회 의사당 외벽에는 ‘수도이전 결사반대’ 라는 현수막이 걸려있고 서울특별시구청장협의회도 같은 취지의 성명문을 발표하였다. 한쪽은 ‘경축’인데 다른 쪽은 ‘결사반대’라니 출발부터 뭔가 심상치 않은 조짐이 보인다. 참여정부가 명운을 걸고 추진하는 국가정책이 처음부터 모양새가 이상하다는 느낌을 지울 수 없었다.

그렇다면 5년이 경과한 지금의 지방분권은 로드맵에 따라 제대로 진행되었을까? 신행정수도법은 공포된 지 10개월 만에 헌법재판소에서 위헌판결을 받아 무효가 되어 사라졌다. 그리고 야심차게 만들어진 지방분권특별법은 제1조(목적)에서 ‘이 법은 국가 및 지방자치단체의 지방분권에 관한 책무를 명확히 하고 지방분권의 기본원칙·추진과제·추진체계 등을 규정함으로써 지방을 발전시키고 국가경쟁력을 높이는 것을 목적으로 한다.’로 규정했음에도 5년의 시한(2009년1월17일)이 다가오는데도 성공했다는 평가는 별로 없다. 오히려 국민의 정부시절 지방이양촉진법에 따라 지방이양위원회가 있는데도 옥상 옥으로 만들어진 ‘지방분권추진위원회’는 새 정부에서도 존속할지 여부로 걱정했는데 아니나 다를까 이 법은 2월 29일「지방분권촉진에관한특별법」으로 전부 개정되어 2008.6.1부터 시행된다고 한다.

한편 국가균형발전특별법도 ‘이 법은 지역 간 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통하여 자립형 지방화를 촉진함으로써 전국이 개성 있게 골고루 잘 사는 사회를 건설하는 데 이바지함을 목적으로 한다.’(제1조)라고 거창하게 규정했음에도 결과는 분권과 균형발전은 공존할 수 없는 개념이라는 평가와 함께 수도권과 지방, 지방과 지방간의 갈등을 빚고 있으니 안타까운 생각이 든다.

이런 분위기를 증명이라도 하듯 지방분권의 대표적인 성과로 홍보되는 ‘제주특별자치도설치법’(약칭)은 18개월이 경과했음에도 정작 제주도민들은 별로 만족하지 않는 것으로 보인다. 대표적인 사례로 작년 12월 13일 대법원이 제주도 의회가 의원발의로 제정한 ‘제주특별자치도 여객자동차 운수사업에 관한 조례’를 무효로 판결한 것은 지방분권이 방황하는 징표라고도 한다. 이 조례안 제37조 제4항에 “제주특별자치도 이외의 지역에 등록된 자동차대여사업자 및 대여사업용 자동차는 제주특별자치도 안에서 자동차 대여사업을 하여서는 아니 된다.”는 조항이 상위법의 위임이 없는 내용으로 무효로 판결된 것이다. 이에 대해 제주도민들은 그렇다면 무엇 때문에 제주도를 특별자치도와 국제자유도시로 지정했으며 이것이 어떻게 지방분권이냐고 반문한다. 그리고 제주도에 등록한 자동차가 육지에서 영업을 하는 차량이 있겠느냐며 분통을 터뜨리는 운전자도 있었다. 한마디로 제주도의 특성이 제대로 이해되지 못하고 있다는 것이 아닌지 의문이 가는 대목이다. 필자는 1999년 지방이양추진위원회가 출범하면서 산업?건설분과위원회의 분과위원장을 제1기, 제2기 역임하며 지방화의 실정을 구체적으로 체험했다. 그 당시 심의 과정에서 이 정도의 심의로 지방화가 성공할 것인가 하는 의문을 갖고 있었는데 지금 그 의문이 현실로 나타나고 있다고 본다.

1) 조례를 정하도록 사무의 이양이 중심돼야

이양대상 안건은 대부분 각종 행정법에 중앙정부의 장관이 갖고 있는 인?허가?등록 등의 권한을 시?도지사와 시장?군수?구청장에게 이양하는 것이 주류를 이루고 있다. 다시 말하면 지방자치와 관련된 중앙의 사무를 그에 필요한 인력과 재원을 함께 이양하고 그 처리에 관한 사항은 조례로 정하도록 해야 하는데도 주로 인허가 관련 사무만을 자치단체의 장에게 이양함으로서 완벽한 지방이양과는 거리가 있게 마련이다. 예를 들면 전문건설업을 영위하기 위해 건설교통부장관에 등록하던 것을 시?도지사에게 등록하도록 이양하는 것과 같다. 여기서 “지방이양을 왜 해야 하는가?”라는 의문이 간다. 이 과정에서 중앙정부는 내놓지 않겠다고 하고 자치단체는 내놓으라는 주장이 치열하게 맞서고 있었다. 그런가하면 일거리가 늘어나는데도 처리할 인력과 재정적 뒷받침이 되지 않으면 자치단체 쪽에서는 거절하는 경향도 있었다. 그 외에 혐오시설과 관련된 사무 등은 아예 검토를 기피하여 “내 고장 일은 내가 한다.”는 지방자치정신과도 일치하지 않은 것으로 보인다.

* 보고서 다운로드를 누르시면 전문을 확인하실 수 있습니다

1381459249.PDF


글_ 전기성 (희망제작소 조례연구소 소장)

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