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<박원순의 희망탐사 39>

지역운동이 위기상황에 봉착하고 있다. 지방부재의 역사를 끝장내고 풀뿌리민주주의의 꿈을 꾸게 했던 지방자치가 여전히 풀뿌리 보수주의에 머물고 있다는 평가가 많다. 강한 국가와 약한 시민사회라는 한국사회의 일반적 특성에 덧붙여 더 강한 자치단체장과 더 약한 지역시민사회의 현실이 우리가 딛고 있는 현실이다.

지역사회의 정치행정엘리트들과 토착 재력가, 지역언론은 상호 유착을 통해 지역사회의 권력을 독과점하면서 시민사회의 민주적 성숙을 가로막고 있다. 지방자치의 실시에도 불구하고 서울과 지방의 격차 또한 더 벌어지고 있다. 농촌을 배후로 하는 지역은 인구의 감소와 자원의 유출로 인한 지방경제가 빈사상태를 벗어나질 못하고 있다.

이를 극복하자는 명분으로 일당지배의 지방정치는 지역사회의 개발을 주장하고 지역민을 동원하는데 성공한다. 당연히 개발이익의 형평성 있는 분배나 행정의 계층 중립성이 상실됨은 물론이다. 지역이익이 최고의 가치라는 식의 경향은 민주 대 반민주주의 대치선과 일정하게 중첩되었던 과거와 달리 순수 지역이익배분주의에 머물고 있기도 하다. (김제선, “전환기적 위기에 맞선 지역운동의 과제”)

최근 어느 세미나에서 발표했다는 김제선 대전참여자치시민연대 사무처장 글의 서두이다. 20년 넘게 대전지역에서 지역운동을 해온 그의 말과 글은 날카롭고 정확하다. 그런 그가 대전 지역의 이슈뿐 아니라 전국의 분권운동, 지방자치의 문제를 꿰뚫고 있는 건 어쩌면 당연하다. 그로부터 현재의 지방분권, 지방자치의 문제, 대전지역의 주요 현안, 지역시민운동의 미래에 한 이야기를 들었다.

재정(財政)분권이 되어야 지방분권이 완성된다

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▲ 김제선 대전참여자치시민연대 사무처장. ⓒ희망제작소

지방자치에 대한 그의 이야기보따리는 몇 날을 풀어도 다 늘어놓지 못할 만큼 한 보따리다. 그는 현 정부의 지방자치와 지방분권 정책에 대한 이야기부터 풀어놓는다. 특정지역의 문제도 결국은 전체 사회의 문제와 맞물려 일어나게 마련이고, 여기에 지역별 특색이 가미되기 때문에 문제의 실타래는 중앙에서부터 먼저 풀어지기도 한다.

“참여정부가 지방분권을 내세웠지만 실질적인 분권은 이뤄지지 않았어요. 대통령이 풀어줄 수 있는 건 풀어줬다고 하는데 워낙 이해당사자가 많으니 그것만으로 해결될 수 있는 문제도 아니었기도 했고요. 특히 지방의 자주 재원은 해결이 전혀 안됐죠. 과거 부가세 만들 때 기존에 있던 지방소비세 부분을 폐지하고 국세로 통합했는데 이를 지금도 돌려받지 못하고 있어요. 전체적으로 국세와 지방세의 비율이 80:20이고, 반면 세출은 44:56이니 자주 재원의 길은 요원합니다.

그러니 자연스럽게 국비보조를 따기 위해 경쟁이 치열할 수밖에 없고, 경제적으로 자주가 안 되니 분권은 어려운 일이죠. 이른바 소항목주의도 문제입니다. 참여정부 하에서 예산편성을 톱다운(Top-Down)방식으로 하는데 국고 보조내시 기준이 소항목주의로 되어 있어 하고 싶지 않은 사업도 해야 합니다. 어느 도시에서는 3만 명이 겨우 되는 인구인데 공설운동장 개보수비용으로 20억 원을 씁니다. 실제 사용할 사람도 없는데 말이죠. 이런 일률적인 규정이 효율성과 합리성을 없애는 겁니다. 실질적인 분권이 필요하고 이를 위해서는 자주재원, 재정분권이 꼭 필요합니다.”

분권과 더불어 지방자치의 남아있는 과제는 경찰자치와 교육자치의 문제다.

“국군기무사와 교육계는 일제시대부터 큰 변화가 없다고 할 만큼 변화가 더딥니다. 교육진흥단체는 교육의 독립성을 이유로 교육자치를 위한 통합을 반대하고 있지만 사실 촌지가 없는 제대로 된 교육현장을 만들기 위해 통합이 필요합니다. 사교육비를 절감하고 학력을 증진시키기 위해서도 여러 가지 아이디어를 내지 않겠습니까? 지금 한국 교육계에 큰 변화가 필요하다는 건 누구나가 인정하는 사실이잖아요. 참여정부가 여러 구상을 가지고 있었으나 이 같은 여러 이해당사자의 반대로 돌파해 내지 못했고, 결국 지지한 사람들조차 반대하게 만들었죠.”

월드컵 경기장 1개보다 10억짜리 도서관 80개였다면

그럼 현재 우리 지방의 사정은 어떠한가. 지방의 사정이 어떠하여 분권이 이야기되고 있고, 참 분권이 지역을 살리는 마지막 길처럼 여겨지고 있는 것인가? “지방이 죽어간다. 중앙중심의 정치경제체계에 지방이 죽어간다”는 이야기들이 여기저기 나오고 있지만 중앙체계가 굳건히 버티고 있는 것을 보면 우리가 지방의 문제를 제대로 보고 있기나 한지 의문이 들기도 한다.

“지자체장은 제대로 된 인사권도 없어요. 그럼 말 다한 거 아닌가요? 무소불위라고 비판하기도 하고, 그런 비판을 받을만한 행동도 여전하지만 내부적으로는 자율재량권이 아주 작아요. 지자체에 참여해서 얻을 실익도 없죠. 그러니 관심과 참여가 없어지고, 일종의 악순환인데 벗어나질 못하고 있어요. 토건업자 중심으로 한 토호들이 지방자치를 농단하는 게 현실이고 따라서 어떤 사업을 추진하다보면 골고루 혜택이 가질 못하고 특정계층에만 머뭅니다. 지방자치법 13조에 주민은 균등한 지방자치 혜택을 보도록 규정되어 있지만 그야말로 법조문일 뿐이죠. 대전의 경우 1조8500억 원 예산을 쓰는데 이는 1인당 175만 원, 4인 가족 기준 780만 원입니다. 그런데 그만큼 우리가 혜택을 보나요? 어림없죠.”

2002년 한국을 달궜던 한일월드컵, 전국에 지었던 월드컵 경기장을 생각해보면 이해가 쉽다. 대전 월드컵 경기장을 국고와 지자체가 7:3을 부담해 지었고 대전시는 800억 원 가량을 부담했다. 문제는 단순히 건설비용에 대한 지원에만 머물지 않는다는 점이다. 한해 10~30억 원 가량의 유지관리비를 대전시가 전담한다. 사실 월드컵 경기장 건설비용만 생각해도, 10억 원짜리 도서관 80개를 지을 수 있는 비용이지만 중앙의 대형건설사가 월드컵 경기장을 지어 비용은 고스란히 외지로 빠져나갔다. 결국 지역주민의 세금이 외지에 고스란히 빠져나간 셈이다.

“월드컵 경기장과 같은 규모의 공사를 수주할 수 있는 지역기업은 아예 없어요. 만약 그 돈으로 도서관을 지었다면 지역건설업체들이 수주했을 것이고 고용창출의 효과가 생겼겠죠.”

이런 예는 끝이 없다. 1m당 1억원의 건설비가 드는 지하철을 건설하고 보니 교통분담율이 2.7%에 지나지 않는다는 식이다. 2조 원이 들어간 대전지하철 1호선은 개통과 동시에 매년 300~500억 원의 운영적자를 기록할 것으로 예측되고 있다.

“청계천과 같이 생태환경을 복원한다고 해서 새로운 토목공사들만 늘어나고 있는 것도 문제입니다. 생태하천을 만든다면서 하상도로를 철거하고 대체도로를 건설하자는 식으로 대형토목사업의 수요를 창출하는 거죠. 명분은 환경 살리기인데 내용은 신규 토목사업의 창출이 되고 있는 게 우습죠.”

이 같은 상황의 중심에는 지방을 거론할 때마다 내부적인 문제로 꼽히는 ‘토호세력’이 자리 잡고 있다.

“서울을 제외하고 나머지 지역의 지하철은 3:7의 비율로 국고보조가 이뤄졌습니다. 하지만 부산의 경우 적자가 워낙 커지다보니 7:3으로 역전이 되다가 결국 정부가 인수해 버렸습니다. 나머지 지역도 항의를 할 수밖에요. 이에 대구, 광주에서도 국가보조의 비율이 50%로 올랐어요. 지금은 버스에도 국고지원을 하겠다고 하죠. 이렇게 정부가 지원해주니 경전철 하겠다고 전국에서 야단입니다. 사실 BRT시스템을 도입하면 경전철보다 건설비용이 훨씬 조금 들고 시간도 얼마 안 걸리는데 죄다 경전철을 하겠대요. 돈도 없으면서 말이죠. 이게 모두 토건세력이 지방정치의 주인이기 때문입니다. 지하철도 1호선으로 끝나지 않습니다. 2차, 3차 공사한다. 지방에 10조 원대의 토건사업시장이 생기는 겁니다.”

상황이 이렇다보니 지방경제가 토목공사 중심으로 돌아갈 수밖에 없다. 공무원들도 새로워져야하는데 상황은 그렇지 않다. 지방 공무원 사회 전체가 비판의 대상이 아닐지라도 그들이 달라져야하는 상황임은 맞다.

“지역에서는 6급만 되면 실질적인 결재권자가 됩니다. 이들이 지역사정에 밝기 때문에 솔직히 나쁜 마음을 먹자면 그렇게 어려운 일이 되지 않는 거죠. 어떤 사업에 관한 심사위원회를 만들 때도 그 심사위 구성이 공무원들 손에 달려있으니까요. 그리고 그들이 토호와 연결되는 겁니다.”

지방토호세력이 그나마의 혜택마저 독식하고 지방공무원 사회에 대한 변화의 목소리가 꾸준히 나오는 상황을 해결하기 위해서는 일방 행정 곳곳에서 이를 감시하는 주민들의 참여를 늘리는 방법밖에는 없다. 주민참여가 해법이라는 이야기는 그래서 나온다.

“주민참여가 해법이다”

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▲ 대전 대전참여자치시민연대의 회원수를 보여주는 안내판. ⓒ희망제작소

“주민참여가 해법이라는 것은 누구나 알겠죠. 하지만 일반 주민들이 참여하기위서는 그에 맞는 동기와 다양한 제도가 마련되어야 하는데 그렇지 못해요. 주민간의 의견 격차도 무시하지 못할 요소 중 하나입니다. 도시형 보건복지센터를 만들자고 하니 대전 동구에서 출마한 사람들 모두가 반대해요. 그러면 가난한 사람들이 몰려온다는 이유였습니다. 영어마을 공약이 많이 나오는데 중산충의 표를 의식한 것입니다. 하지만 그런 것들이 만들어져도 참여하기는 어려워요. 100만 원짜리 강좌를 40만 원에 들을 수 있게 지원해줘도, 일반 가정에서 40만 원이 결코 가볍지 않죠.”

이와 같이 주민의 참여가 보장되어 있지 않은 지자체의 현실과 또 주민간의 형편차이에 따른 의견 차이 등의 문제로 주민참여 대신 우선 시민사회가 참여하고 있는 현실이다. 그런데 이러한 변화에 발맞춰 시민사회에서도 준비가 제대로 되어야 한다. 즉, 시민운동의 내용중심으로의 변화다. 기존에는 시민사회가 행정 곳곳에 참여할 수 있는 통로를 만드는 절차개선에 무게를 뒀다. 그러나 이제 시민사회가 참여할 영역들이 생겨나고 있으며, 그 곳에서 제 역할을 하기 위해서는 지역 시민운동의 중심이 내용으로 옮겨가야 하는 것이다.

“지자체 여러 위원회에 지역 시민운동가들의 참여 통로가 마련됐고, 실제로 많은 사람들이 참여를 하고 있습니다. 그런데 토론을 하고 표결을 하면 10:1로 지게 되는 겁니다. 절차적으로 준범(遵範)하고 투명하게 하는데 결과가 잘못 나오는 거죠. 자연형이라는 명분으로 벌어지고 있는 자연형 하천사업을 예로 들 수 있는데 이건 결국 대형 토건사업이거든요. 그런데 이런 사업들이 시민단체 사람들이 참여한 가운데 벌어졌어요. 환경영향평가도 그래요. 안했는데 이제는 하죠. 하지만 절차를 지키고 나니 그곳에서 벌어지는 문제에 대해서 이의를 제기하기가 어려워졌어요. 시민단체들이 지금까지는 절차만 가지고 싸웠던 거죠. 이제는 핵심을 내용으로 옮겨가야 해요.”

시민사회의 참여영역을 성취해냈으니 이제는 그 내용을 더욱 알차게 하는 준비가 필요하다. 특히 시민사회의 참여영역을 일반 시민으로 옮겨가는 일 또한 중요하다. 사실 참여와 참여 후의 목소리를 내는 일은 이해관계와 힘의 문제로서 어려운 일이기도 하다. 지역 토호세력인 토건세력은 이익이 분명하기에 단결되어 있고 일반 시민들은 이해가 단결되어 있지 않은 문제도 넘어야할 산이다. 이에 발맞춘 시민운동의 변화가 요구된다.

시민운동도 계급운동으로 전환해야-확실히 약자 편을 드는 시민운동을 선언하라

앞서 말했듯 서로의 이해가 다르기에 주민들은 하나의 목소리를 내기 어렵고 낱낱이 흩어진 목소리는 큰 힘이 되기 어렵다. 이러한 의견 및 이해의 차이는 서로 다른 형편과 생활상의 차이에서 비롯된다.

“일반 시민의 참여를 기본으로 하는 시민운동이지만 실제로 주민과는 거리가 멀었던 게 사실이죠. 시민운동의 주제들의 주민의 진짜 삶에 기반하지 못했다는 방증입니다. 그렇기에 주민의 문제를 운동의 과제로 삼는 게 필요하죠. 예컨대 고용불안이 심각한 요즘, 오히려 승진을 싫어하는 사람들이 있죠. 일찍 옷 벗지 않을지 하는 우려 때문이죠. 이것을 풀어가기 위해 고민해야하지 않겠어요? 교육과 관련해서는 보육이 문제이고 노인문제도 심각합니다. 이러한 것을 곰곰이 따져보면 양극화 현상이 너무 깊이 진전되어 있음을 알 수 있습니다. 서울과 지역이 그렇고 대전 안에서도 그렇죠. 이것을 해결하기 위해서는 시민단체가 막연한 공공선이 아니라 약자의 편에 서야 합니다.”

약자 편을 드는 시민운동, 이제 시민운동을 계급운동으로 전환하는 게 필요하다는 게 김제선 사무처장의 생각이다.

이와 더불어 눈높이를 낮추고 단위를 작게 쪼개는 것도 필요하다. 시민운동의 주민과 가까운 곳에서 맞는 눈높이로 접근해야하는 것이다. “지역운동도 이제 작은 마을 단위의 운동으로 전환되어 생활 속의 운동으로 확산되어야 한다”는 것이 김제선 사무처장의 지론이다.

“주민의 참여와 관심을 유발할 수 있는 주민운동이 필요합니다. 이건 아줌마들을 움직이는 것이 핵심이죠. 그러기 위해서는 그들의 공통의 관심사를 이끌어내야 하는데, 아이들 문제가 계기가 될 수 있을 것으로 생각해요. 그래서 어린이도서관을 만들었는데 한 마을 안에서 촘촘한 자생단체에 의해 조직화되더군요. 이처럼 아줌마들을 나오게 하는 것이 중요합니다. 지역통화운동도 좋을 거라고 생각해요. 품앗이라는 노동교환을 통해 자치공동체를 만드는 것이 그 목적인데, 마을단위로 가능하니까요. 그 예로 대전에는 ‘복지만두레’가 있어요. 두레라는 전통정신을 이어 있는 사람이 없는 사람을 돕는 겁니다. 하지만 맞춤형 복지를 제공하자는 ‘복지만두레’ 또한 결국은 수급권자가 일방적으로 보호를 받는 사람들에 머물게 되요. 그들이 주인이 될 수가 없는 거죠.”

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▲대전지역의 시민운동을 전문적인 연구로 뒷받침하는 대전시민사회연구소. ⓒ희망제작소

그래서 김제선 처장은 이 사람들을 주체로 삼는 운동을 새롭게 제시한다. 그의 아이디어는 지역사회를 위해 청소를 한다거나 동네 아이들의 학교 길을 지켜준다든지 하면 지역사회에서 통용될 수 있는 화폐를 주고 이것을 가지고 약을 사먹고 음식을 사먹을 수 있도록 하자는 지역통화운동의 일환이다.

더욱이 그는 이를 생협으로까지 확대하는 것에도 마음을 두고 있다. 마을마다 공산품 공동분회와 같은 것을 만들면 대형마트에 싸워 이길 수도 있지 않을까 생각한다. 이를 통해 마을을 단위로 하는 풀뿌리 정당도 장차 가능해지리라는 것이 그의 생각이다.

지방이 위기에 봉착했다는 목소리는 몇 년 전부터, 아니 몇 십 년 전부터 나오기 시작했다. 그러나 그에 대한 해결은 요원하고, 지방은 매년 더욱 더 새로운 어려움에 부닥치고 있다.

그런 상황에서 지방에서 시민운동을 한다는 건 중앙에서의 시민운동보다 하나의 봇짐을 더 어깨에 메고 있는 것과 같다. 그 무거운 봇짐을 내려놓지 않고, 기꺼이 다른 봇짐까지 등에 지는 그. 지방에 대한 그의 날카로운 문제의식과 무궁한 아이디어, 그리고 그가 그러한 문제 지적에도 결코 버리지 못한 희망.

그것은 결국 그가 꾸는 꿈이 장밋빛 꿈에 그치지 않고 미래의 현실로 만들어낼 것이라는 믿음을 갖게 한다. 전국의 445개 시민단체들이 모여 조직한 한국시민사회단체연대회 공동운영위원장에 선출된 지난 2월 이후 지역운동에 대한 믿음으로 한국의 시민운동을 이끌어가는 그의 모습에서 지역의 새로운 희망을 기대해본다.

면담일시 : 2006년 5월 26일

면담장소 : 대전시 선화동 대전참여자치시민연대 사무실

면담인사 : 김제선 대전참여자치시민연대 사무처장

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