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전기성의 조례 사랑 이야기

”?”◎ 떼 법, 정서법이란 말, 사전에서 사라져야.

매년 신년 초에는 유명 인사들의 신년덕담과 포부가 언론에 소개되는 것이 관례인데 금년의 신년사에서는 예년에 없던 돋보이는 화두가 있다. 이명박 당선인의 신년사에서 “떼 법, 정서법이란 말도 이제 사전에서 지워 버려야 한다.”라는 말이다. 이 말에 이어 “법과 제도가 잘못되었다면 고치면 된다.”는 말도 있다. 당선인이 법률의 준수와 입법에 관해 남다른 이해와 관심을 갖고 있음을 잘 나타내는 말로서 앞으로 입법과 법질서의 준수에 대해 특별한 주문을 한 것으로 짐작된다.

여기서 ‘법’은 국가행정을 규율하는 법령을 비롯하여 자치법규도 포함하는 것은 물론이다. 따라서 국회와 정부에서 제정하는 법령은 물론이고 자치단체가 제정하는 조례와 규칙에서 잘못 제정되었거나 미비한 부분이 있으면 과감히 정비해야 하며 새로 제정할 필요가 있는데도 제정되지 않은 이른바, ‘침묵의 조례’가 있다면 시급히 제정하여 주민생활에 도움이 되도록 해야 할 것이다. 이에 더하여 조례제정의 근거가 되는 상위법령의 내용이 불합리하거나 미비한 부분이 있음을 발견하면 이에 대한 대응방법을 적극적으로 강구할 필요가 있다는 뜻으로 이해한다.

지방자치는 중앙행정의 하부행정이지만 그렇다고 소극적으로 대응하는 것은 낡은 방법이다. 오히려 국회와 중앙정부를 향해서 적극적으로 요구하고 때로는 입법과정에 참여하는 것이 효과적이라다. 합법적이고 합리적인 방법으로 지방의 의사를 반영하고 관철되면 그 결과는 중앙정부의 행정발전에 기여하고 자치행정에도 도움이 되기 때문이다. 이를 위해서는 자치단체 공직자와 학자들이 지방자치법과 제도개혁을 위한 법리(法理) 연구가 더 필요하다. 지금까지의 경험으로는 막연한 주장보다는 국회와 중앙정부 입장에서 이해하고 받아들일 수 있는 논리개발이 필요한데도 논리개발에서 다소 부족했다는 생각을 갖고 있다.

◎ 조례는 지방의 정책을 실현하는 도구다.

대학원에서 매 학기 강의 첫 시간이나 또는 지방의회 의원을 상대로 강의를 할 때 반드시 하는 질문이 있다. 그것은 “조례란 무엇인가?”이다. 이 질문을 하는 이유는 강의를 하기 전 다양한 수강자들이 조례의 이해하는 수준과 분포를 미리 파악하면 강의방향을 조정하는데 도움이 되기 때문이다. 이러한 사전조사를 하지 않고 강의를 하면 수상자의 수준차로 인해 강의가 자칫 졸음의 시간으로 변할 위험이 있다. 이 질문에 대해 수강자 중에는 필자가 연재하는 ‘조례사랑이야기’ 칼럼을 기억하면서 “조례는 법률의 씨앗이다.” 라고 말하기도 하지만 대부분 자신의 의견을 여러 가지로 말해준다.

조례를 형식적이고 협의로 정의하면 “① 지방자치단체가, ②소관 사무에 대해, ③ 법령의 범위안에서, ④ 지방의회의 의결로 정한, ⑤ 자치법규”이다. 이에 반해 광의의 의미와 실질적으로는 조례란 “지방자치를 위한 정책을 수립하고 이를 구체적으로 실현하기 위한 수단(도구)으로 법규형식인 문장으로 정리한 것”으로 정의할 수 있다. 앞의 형식적인 정의는 주로 입법실무자가 염두에 두는 정의이며, 뒤의 실질적 정의는 지방자치발전과 관련된 정책수립자의 생각에 가까운 정의라고 본다.

중앙행정이나 지방행정의 모든 분야에서 정책을 수립하거나 수립한 정책을 구체적으로 집행하기 위해서는 법규에 따라야 한다. 여기서 묘한 질문이 나온다. ‘정책’의 수립은 ‘법규’에 따라 수립하고, ‘법규’는 ‘정책’을 구체적으로 실현하기 위한 수단이라고 한다면, 정책과 법규 중 어느 것이 먼저인가의 질문이다. 마치 계란이 먼저인가. 닭이 먼저인가의 질문과 같다. 그러나 이 질문에 대한 답변은 쉬운 것이 아니다. 왜냐하면 반대로 정책으로 법규를 개정할 수 있고, 법규로 정책을 수정할 수 있기 때문이다. 결론은 이런 논의를 계속하는 것은 다람쥐 쳇 바퀴 도는 꼴이 되고 그래서 이런 논의는 이 정도에서 그치고 독자들의 판단에 맡기기로 하자.

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글_ 전기성 (희망제작소 조례연구소 소장)

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