소식

전기성의 조례 사랑 이야기

”사용자? ‘월정수당’ 갈등의 원인

지방의회의회 의원에게 지급되는 ‘의정비’(의정비와 월정수당) 문제로 전국 대부분 지방의회가 심한 몸살을 앓고 있으며 이에 대한 합리적인 해결방법이 나오지 않으면 갈등은 상당기간 불가피할 것으로 보인다. 서울의 어느 구에서는 지난 5월28일 ‘의정비 인상에 반대하는 00구민들의 모임’이 “구 의회가 부당하게 인상한 의정비 반환을 청구하라.”며 관할 구청장을 상대로 소송을 제기했다. 각 의원들이 금년 1월-5월간 수령한 의정비 인상차액을 반납하라”는 취지다.

한편 다른 구의 주민은 전국 최초로 의정비 인상반대를 위하여 ‘조례개정 주민발의안’을 지난 3월14일 구청에 제출한 바 있다. 다른 구의 주민들도 행정소송, 주민감사 청구를 통해 의정비의 급격한 인상에 반대하는 운동을 펴기도 한다. 서울지역과 다소의 차이는 있으나 전국의 많은 지방의회도 크게 다르지 않은 데 지방의회 발족이래 가장 큰 파동이며, 이런 분위기가 시정되지 않을 경우 또 다른 사례와 겹쳐져 자칫 지방자치의 위기로 몰아갈 수도 있다.

갈등의 핵심에는 지방의회에서 결정한 의정비가 잘못됐다는 것이다. 한편 지방의회와 또 다른 편에서는 의정비를 위원회에서 결정하도록 하고 또다시 의회에서 심의 결정하도록 한 것은 불합리하며, 행정안전부가 의정비 가이드라인을 정하는 것은 위헌소지가 있어 헌법소원을 제기하겠다는 반응도 제기되고 있다. 그렇다면 우여곡절 끝에 도입된 지방의원의 실수당제에 문제점이 있는가를 냉철하게 검토할 필요가 있다고 본다.

첫째 지방자치법에 지방의원에게 ‘의정비’ 지급을 규정하고 있으나 ‘의정비’의 성격이 ’수당‘인지 보수 또는 급여인지 분명하지 않다는 점이다.
둘째 ‘의정비’ 액을 위원회가 지역주민의 의견 등을 수렴하여 위원회에서 결정하도록 한 것이 합리적인가의 문제이다.
셋째 위원회에서 결정한 ‘의정비’를 의회에서 다시 결정하는 것의 합리성 문제다.


? ‘의정비’의 도입배경


  • ‘유급제’ 용어


    대부분의 행정학자를 비롯하여 거의 통상화된 용어로 ‘유급제’라고 사용하고 있다.

    지방공무원보수규정 제3조(정의)에서 “보수”라 함은 ‘봉급’과 기타 ‘각종 수당을 합산한 금액’을 말하며, “봉급”이라 함은 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 직책별로 지급되는 기본급여 또는 직무의 곤란성 및 책임의 정도와 재직기간 등에 따라 계급(직위를 포함한다. 이하 같다)별·호봉별로 지급되는 기본급여를 말하며, 그리고 “수당”이라 함은 직무여건 및 생활여건 등에 따라 지급되는 부가급여를 말하는 것으로 규정하여 봉급과 수당을 명백하게 구분하고 있다.

    ‘수당’의 용어는 국회의원에게도 사용하고 있는데 의원들은 기본생계문제는 의원수당이 다른 수입원으로 해결하는 것으로 보았는지 분명하지 않다. 만일 기본생계문제를 포함시키는 것이라면 또 다른 쟁점이 될 수 있을 것이다.

  • 명예직과 유급직의 차이


    원래 명예직은 규모가 작은 기관통합형 의회제도하에서 귀족신분이며 충분한 재력과 수입이 있는 의원이 수당을 받는 것을 오히려 수치로 생각하는 데서 비롯했다고 한다. 이들 의원들은 전문적인 지식이 필요하지는 않았으며 상식수준의 지식만 있으면 충분하고, 부정부패와 같은 문제도 일어나지 않았다. 이에 비해 산업화 과정을 거치면서 자치단체의 업무가 질과 양에서 급격히 확대되고, 집행부를 감시·감독하는데 필요한 전문적 자질이 요구되었다.

    따라서 이런 역할을 무보수 명예직 의원에게 기대하는 것은 무리하며 그 결과 유급직 제도로 발전하게 된 것이다. 그리고 유급제를 채택하면 자치분야 전문가가 대거 참여하고 활성화 할 것으로 기대하였다. 그러나 지금의 결과는 기대와는 다르고 집행부를 감독하는 활동도 부진하다는 지적과 함께 그렇다면 무엇 때문에 유급제로 하느냐는 회의론이 제기되고 있다. 그러나 냉정히 보면 지방의원 후보를 정당이 추천하고 자치단체의 기능을 제한하는 지방화정책이 지지부진하다는 것이 더 큰 원인이라는 것이 현실임을 부인하지 못할 하겠다.

  • 제헌 당시부터 2005년 전까지 명예직


    1948년 제정된 헌법은 제97조에서 ‘지방자치단체에는 각각 의회를 둔다. 지방의회의 조직, 권한과 의원의 선거는 법률로써 정한다.’라고 정하여 지방의회를 헌법기관으로 규정하여 지방의회의원도 헌법적 지위에 두었다. 헌법보다 1년 전 1947년 제정된 당시의 지방자치법 제16조는 ‘지방의회 의원은 명예직으로 하되, 일비(日費)와 여비를 받을 수 있으며, 내무부장관의 승인을 얻어 조례로 정한다.’라고 규정하여 처음부터 명예직으로 출발했다.

    1994년에는 의정자료의 수집·연구와 이를 위한 보조활동에 소요되는 비용(시·도의원에 한함)을 보전하기 위하여 매월 지급하는 ‘의정활동비’와 회기 중에 지급하는 ‘회의수당’(99년 ‘회기수당’으로 수정)을 지급했다. 2005년 지방자치법개정으로 광역의회와 기초의회의 차별을 없애고, 지방의회의원의 직무활동에 대하여 지급하는 지금의 ‘월정수당’ 지급을 신설했으며 이상 비용은 대통령령이 정하는 바에 따라 ‘의정비심의위원회’(이하 ‘위원회’)에서 결정하는 범위에서 조례로 정하도록 규정하고 있다. 지방자치법의 변천과정을 정리하면 <표-1>과 같다.


    <표-1> 지방자치법 중 의정비 규정의 변천과정

    일 자 제·개정내용
    1949.7.4.
    제 정
    第16條 地方議會의 議員은 名譽職으로 한다. 但, 日費와 旅費를 받을 수 있으되 이에 關한 規定은 內務部長官의 承認을 얻어 條例로써 定한다.
    1960·11·1
    개 정
    — 但, 會期中에 限하여 日費 또는 旅費를 받을 수 있으되 이에 關한 規定은 道와 서울特別市에 있어서는 內務部長官, 市, 邑, 面에 있어서는 道知事의 承認을 얻어 條例로써 定한다.
    1988.4.6
    전문개정
    第32條 (議員의 報酬) 地方議會議員은 名譽職으로 한다. 다만, 會期중에 한하여 日費와 旅費를 支給할 수 있으며, 이의 支給基準은 大統領令으로 정한다.
    1994·3·16
    전문개정
    第32條 (議員의 議政活動費등) ①地方議會議員은 名譽職으로 하되, 다음 各號의 費用을 지급한다.
    1. 議政資料의 蒐集·硏究와 이를 위한 補助活動에 소요되는 費用을 補塡하기 위하여 매월 지급하는 議政活動費. 다만, 議政資料의 蒐集·硏究를 위한 補助活動의 費用은 市·道議會議員에 한한다.
    2. 本會議 또는 委員會의 議決이나 議長의 명에 의하여 公務로 旅行할 때 지급하는 旅費
    3. 會期중에 지급하는 會議手當
    ②第1項 各號에 規定된 費用의 지급기준은 大統領令이 정하는 범위안에서 당해地方自治團體의 條例로 정한다.[]
    1999.8.31
    개 정
    第32條 (議員의 議政活動費등) ——————————-
    3. 會期중의 活動을 지원하기 위하여 지급하는 會期手當
    ——————————————————
    2005.8.4
    개 정
    제32조 (의원의 의정활동비등)① ————————
    1. 의정자료의 수집·연구와 이를 위한 보조활동에 소요되는 비용을 보전하기 위해 매월 지급하는 의정활동비(광역, 기초의회 차별규정인 단서 삭제)
    2.—————————————————–
    3. 지방의회의원의 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당

    ②제1항 각호에 규정된 비용의 지급기준은 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.
    ③의정비심의위원회의 구성, 운영 등에 관해서는 대통령령으로 정한다.<신설>
    2007.5.11
    전부개정
    제33조(의원의 의정활동비 등)①지방의회의원에게 다음 각 호의 비용을 지급한다.
    1. 의정 자료를 수집하고 연구하거나 이를 위한 보조 활동에 사용되는 비용을 보전(補塡)하기 위해 매월 지급하는 의정활동비

    2. 본회의 의결, 위원회의 의결 또는 의장의 명에 따라 공무로 여행할 때 지급하는 여비
    3. 지방의회의원의 직무활동에 대해 지급하는 월정수당
    ② 제1항 각 호에 규정된 비용의 지급기준은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정한다.
    ③ 의정비심의위원회의 구성?운영 등에 관해 필요한 사항은 대통령령으로
    정한다.



? 문제점 분석 : 위원회가 결정하고 의회가 다시 수정한다.


  • 1. 수당액을 위원회에서 결정하는 것은 편의주의 사고


    지방자치법 시행령 제33조는 ‘의정활동비’는 [별표-4], 여비는 [별표 5와 6], ‘월정수당’은 지역주민의 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회의 의정활동실적 등을 종합적으로 고려한 금액’(2008.8.14 입법예고 된 개정안은 ‘[별표 7]에 따른 금액’으로 되어 있다.)의 범위에서 의정비심의위원회가 다시 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 자치단체 조례로 정하도록 규정’하고 있다. 여기서 문제되는 것은 ‘의정활동비’와 ‘여비’, ‘월정수당’을 위에 열거한 여러 가지 조건에 따라야 하는가와 위원회가 결정하는 것이 위원회 성격상 합리적인가의 문제이다.

    위원회는 고도의 전문적 지식을 필요로 하는 사항에 대해 자문을 하는 기구이다. 검증되지 않은 위원회가 주민의 관심사인 ‘의정비’액을 결정하도록 ‘해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여’ 결정하게 하는 것이 과얀 합리적이며 시행가능한 것인지 의문이 제기된다. 오히려 ‘의정비’ 결정에 따르는 책임을 전가하는 제도라는 판단이다.
    (위원회 구성방법 등은 개정안이 입법예고 중이므로 여기서는 생략한다)

  • 의회가 조례로 조정하는 것, 위원회의 전문성, 독립성, 권위에 반하는 제도다.


    엄격한 조건과 절차에 따라 구성된 위원회가 주민의견 수렴 등 구체적이고 어려운 과정을 거친 결정은 그 권위가 인정돼야 한다. 그럼에도 의회에서 다시 수정하여 결정하게 하는 것은 위원회의 전문성과 독립성, 그리고 권위를 훼손하고 존재의미를 근본부터 부정하는 제도다.

    즉, 위원회의 결정은 다른 기관에서 수용여부만 하는 것이지 결정을 수정하는 것은 위원회제도의 설치취지에 정면으로 배치된다. 다만, 위원회가 결정한 사항에 대해 스스로 중대한 하자를 발견하거나, 의회가 위원회 결정에 이의를 제시하는 경우, 주민단체 등이 정당한 이유를 제시하며 재의요청을 하는 경우에는 위원회를 다시 개최하여 결정하는 것이 정당하다. 그러나 법령과 시행령 개정안에는 이에 관한 규정을 두지 않은 것은 중대한 입법미비라고 본다.



    수당 및 보수 비교표

    구분 국회의원 지방의회 의원 지방공무원
    1. 근거법령 ·국회의원수당등 에관 법률
    ·국회의원수당등 에관한 규칙
    ·지방자치법제33조
    ·동 법 영 제33조
    ·지방공무원보수등에관한규정
    ·지방공무원수당등에관한규정
    2. 목적 ·직무활동과 품위유지에 필요한 실비보전을 위한 수당지급 ·목적규정을 직접 규정하지 않음
    ·보수 및 실비보상에 관하여 필요한 사항
    3. 지급 종류 ·수당
    ·입법활동비
    ·특별활동비
    ·입법및 정책개발비
    ·여비
    ·보조직원 보수
    ·의정활동비
    ·여비
    ·월정수당
    ·보수
    ·수당(20종)
    -정근수당 -성과상여금 -창안상여금
    -자녀학비보조수당-특수지 근무수당
    -위험근무수당 -특수업무수당
    -업무대행수당 -가족수당
    -시간외 근무수당-야간근무수당
    -휴일근무수당 -관리업무수당
    -자진퇴직수당 -정액급식비
    -교통보조비 -명절휴가비
    -가계지원비 -연가보상비-직급보조비
    4. 결정 방법 ·법률 및 국회규칙으로 정함
    ·입법및 정책개발비는 각 교섭단체
    ·위원회에서 결정한 범위에서 의회에서 조례로 제정 ·법령으로 규정


  • 일본은 의원과 비상근직원의 보수와 함께 규정


    국회의원과 지방공무원 보수규정을 비롯하여 모든 공무원의 보수나 수당을 별도의 위원회에서 결정하는 경우는 지방의회 의원을 제외하고는 발견되지 없다. 더욱 우리나라가 지방자치법의 모델로 삼고 있는 일본「지방자치법」은 <표-2>에서 보는바와 같이 지방의회의원의 보수를 16개 공직자와 함께 일괄적으로 규정하고 지급하고 있다.

    특히 지방의원의 ‘보수’와 ‘기말수당’을 분리하고, 결정방법도 아무런 조건없이 자치단체 조례로 정하도록 규정하고 있어 우리가 겪고 있는 갈등을 원천적으로 해결하고 있어 비교되고 있다.

    <표-2> 일본 지방자치법 및 조례규정
    제203조(의원 기타 비상근직원의 보수 및 비용변상) ①보통지방공공단체는 의회의원, 위원회위원, 비상근의 감사위원 기타 위원, 자치분쟁처리위원, 심사회?심의회 및 조사회 등의 위원 기타 구성원, 전문위원, 투표관리자, 개표관리자, 선거장, 투표입회인, 개표입회인 및 선거입회인 기타 보통지방공공단체의 비상근직원에 대하여 보수를 지급한다.
    ③제1항에서 규정하는 자는 직무를 행하기 위하여 필요한 비용(여비, 출장비 등을 말함)의 변상을 받을 수 있다.
    ④보통지방공공단체는 조례로 의회의원에 대하여 기말수당을 지급할 수 있다.
    ⑤보수, 비용변상 및 기말수당의 액수 및 지급방법은 조례로 정한다.
    이시가와(石川?) 의회의원 등 보수 및 비용변상 지급조례(제정 1956.12.26 조례 제39호/개정 1973.4.1 조례 제58호)
    제1조 이시가와현 의회의원(이하 의원이라 함)에 대한 보수 및 기말수당의 지급과 비용의 변상에 관해서는 이 조례의 정한 것에 따른다.

? 대안 : ‘월정 수당액’, 법령으로 정하자


월정수당과 관련된 갈등사례는 위원의 선정, 위원회의 심의절차 미비와 이러한 미비점이 있음에도 조례로 정하고 있다는 점들이다. 위원회의 구성과 결정과정을 구체적으로 정한 것이 갈등을 유발하거나 때로는 번문욕례(繁文縟禮=Red Tape)가 될 수 있다. 자치단체의 과세자 주권이 부족하고 재정자립도가 확립되지 않은 상황에서 지방재정을 감안하여 지역주민이 참여한 절차로 결정하라는 것은 갈등을 전제로 한 무리한 요구이다.

처음부터 지방의회의 갈등을 예견하면서도 도입한 것이라는 오해도 받을 수 있다. 차라리 ‘의정비’의 의미를 급여로 명확히 하고 지방공무원의 보수와 같이 같이 법령에 직접 규정하는 것이 갈등해소에 도움이 될 것으로 본다. 조례로 정하는 것이 지방자치정신에 부합할지는 모르지만 교부금제도를 비롯하여 각종 감독권을 행사하는 현행제도 아래서는 오히려 형식적이고 겉치레에 불과하다고 보기 때문이다.

또한 정부가 지침으로 상한선을 정하려는 것도 정당성과 법리상에 한계가 있을 수 있다. 이런 점들을 망라한 해결책으로 법령에 직접 월정수당액을 정하는 것이 떳떳하며, 바로 이 점이 수당액을 최종적으로 조례로 정하도록 규정한 법령개정이 불가피하다고 보는 이유이다.

* 보고서 다운로드를 누르시면 전문을 보실 수 있습니다.

1190975334.PDF


글_ 전기성 (희망제작소 조례연구소 소장)

전기성의 글 목록 바로가기