소식

<편집자 주> “일본의 싱크탱크를 가다” 기획 연재는 매 주 월요일 게재됩니다. 희망제작소에서 기획한 세계의 싱크탱크 조사는 2006년부터 일본, 미국, 독일에서 동시에 시작ㆍ진행되었습니다. 현재 미래자원연구원의 선임연구원인 이영근 박사는 당시 츠쿠바대학(University of Tsukuba) 연구원으로 재직하고 있었고, 1996년 일본에 발을 디딘 후 일본을 둘러싼 국제사회의 움직임에 대해 관심을 가지고 일본사회의 움직임을 유심히 보아왔습니다. 본 연재는 일본 싱크탱크들을 소개하는 차원 뿐만 아니라 입체적인 정보와 분석을 제공하고 있습니다.

필자 : 이영근
미래자원연구원 선임 연구원

2002년 5월 일본의 재야 지식인들과 여야 초당파 의원들로 구성된 ‘싱크탱크 연구회’가 결성되었다. 일본에 싱크탱크가 뿌리내리지 못하는 이유와 더불어 선진 정치의 구현을 위해 일본에도 미국과 같은 싱크탱크가 있어야 한다는 필요성 때문이었다. ‘싱크탱크 연구회’가 진행한 연구테마를 보면 일본이 무엇을 필요로 하고 있는지 가늠해볼 수 있다. ‘미국에 있어서 정책형성과 정책 인프라’, ‘유럽의 싱크탱크’, ‘외교 커뮤니티’, ‘일본 공익법인의 현상과 장래의 가능성’, ‘인터넷과 정책형성’, 그리고 ‘동남아시아의 싱크탱크’ 등 싱크탱크 전반에 관하여 다양한 논의가 진행되었지만, 불행하게도 필자가 당시의 자료를 구하는 것은 쉬운 일이 아니었다.

그들이 행한 조사 중에서 특히, ‘싱크탱크 연구회’ 멤버를 상대로 싱크탱크에 관한 앙케트를 진행한 결과는 대단히 흥미롭다. 주된 결과를 정리하면 다음과 같다.

? 싱크탱크의 필요성에 대해서는 전원이 긍정적으로 회답
? 이상적인 싱크탱크의 형태로는 독립행정법인, 민간비영리독립, 정당직속 혹은 관련 입법기관직속, 대학직속 혹은 관련 NPO 등 다양한 대답이 있었지만, 민간비영리 독립형이 다수를 차지
? 싱크탱크 실현의 방책으로서는 세금의 우대제도 구축, 정책연구의 추진기금 창설, 조성재단의 구축이 거론됨
? 이상형 싱크탱크 창설이 어려운 경우, 차선책으로서는 정당계 정책관련연구기관의 개조, 경제산업연구소(독립행정법인) 형태의 연구소 창설, 민간연구기관의 활용, NIRA의 개조, 국가 예산 출자에 의한 입법기관 연구소의 창설, 국회도서관의 개조, 국회 및 정책 관련기관의 개조, 국가 예산으로 정책연구시스템의 구축, 정당조성금의 변경 등이 거론되었으며, 이 중 경제산업연구소나 RIETI 등의 모델을 선호
? 싱크탱크에 바라는 사항으로는 정책연구의 정보, 정책제언, 실시간 정책문제 관련 세미나 혹은 브리핑, 정책문제에 관한 시민계몽 혹은 정치교육, 구체적인 정책안 혹은 법률안 작성, 저널리스트에의 정책교육, 짧은 시간에 이해할 수 있는 중요정책에 관한 정보, 정책이론의 질적 향상 등

민주당 계열의 플라톤이 설립된 것도 이러한 초당파 의원들에 의한 노력의 일환이었으며, ‘싱크탱크 연구회’를 거듭하면서 각 멤버들은 자금 면을 포함하여 어떤 식으로든 미국과 같은 민간비영리 형태의 싱크탱크를 설립하는 것이 어렵다는 것을 알게 되었고, 따라서 정당이 직접 싱크탱크를 만들게 되었던 것이다. 싱크탱크2005일본 역시 이와 같은 배경을 가지고 설립을 맞게 되었으며, 그 중심적인 역할을 수행해 온 것이 사무국장 겸 이사인 스즈키(鈴木崇弘)씨이다.

설립

스즈키 사무국장의 인상은 필자가 예상한(?) 것보다 훨씬 편안하고 부드러운 느낌을 주었다. 시종일관 온화한 미소를 가지고 상대를 대하지만, 상대의 이야기를 끝까지 들은 후의 정문일침은 가히 일본 싱크탱크의 산 역사라 일컬어질 만큼의 날카로움을 지니고 있었다. 스즈키에 의하면 싱크탱크2005일본은 일본만이 가진 그들의 독특한 사정에 의해 설립되었다고 한다.

원래 정책, 법률의 작성은 국회의원과 입법부가 행하는 일이지만, 의원내각제를 채택하고 있는 일본의 경우 대부분의 법안은 내각제출법안(이른바 閣法)이기 때문에, 의원입법은 대단히 한정적이며, 따라서 정책형성의 대부분은 행정에 의존하고 있는 실정이다. 하지만 그러한 행정은 종적인 사고방식과 연속성을 중시하는 전례주의(前例主義)를 선호함으로 인하여 정국이 안정되어 있는 경우에는 큰 힘을 발휘하지만, 전례가 없고 예측이 어려운 정세가 지속되는 경우에는 커다란 한계를 가지게 된다. 지금까지의 일본은 행정 중심의 정책형성이 대단히 유효하게 기능하여 왔기 때문에 입법과 의원, 정당 등이 그에 맞게 유효하게 기능하였던 것이다. 그 결과 정치주도의 창조적인 정책형성을 수행하기 위한 기반이 정비되지 못한 채 전후 60년간 행정주도의 정치가 이어졌다. 이 점에 대하여 스즈키는 다음과 같이 지적하고 있다.

“전후 카스미가세키는 종신고용제로 유지되고 있으며, 그들에 의해 실제 정책형성이 이루어지고 있기 때문에 카스미가세키 이외의 사람이 그러한 과정을 이해한다는 것은 대단히 어렵습니다. 따라서 정책형성과정에 참가한 경험이 없는 연구자가 학술적인 연구결과의 형태로 정책제언을 한다고 하더라도 채택되는 일은 거의 없었으며, 그러한 결과가 현재와 같은 일본의 정치구조를 낳았다고 생각합니다. 실제로 정책형성에 참여한 경험이 없는 사람이 단독으로 정책제언을 한다는 것은 대단히 어려운 일이며, 그것은 기술(skill)과 경험에 의하는 바가 큽니다.”

이러한 행정 중심의 정책형성은 현재와 같이 빠르게 변화하는 시대에 능동적으로 대응하지 못하는 경우를 발생하게 되고, 그러한 빈도는 갈수록 높아짐에 따라 새로운 세대의 의원들이 중심이 되어 정당계 싱크탱크를 창설하고자 하는 움직임으로 발전하게 된 것이다. 민주당의 플라톤과 자민당의 싱크탱크2005일본이 거의 동시에 설립하게 된 것은 이러한 배경에 의한 것이었다. 여야당이 각각의 싱크탱크를 가짐으로써 카스미사세키(행정)에 의지하지 않는 정책형성 시스템을 구축하여 외국의 정책들과 비교해 질적, 양적으로 뒤지지 않는 조직으로 발전시키고자 한 것이다.

싱크탱크2005일본의 설립형태는 유한책임중간법인으로 민주당의 플라톤과 동일하며, 이러한 법인격을 선택한 이유도 동일하다고 한다. 한편, ‘2005’년은 자민당이 설립된 지 50년을 맞은 해이기도 하며, 일본의 전후 민주주의가 시작된 지 60년에 해당한다. 싱크탱크 조직이름에 2005라는 숫자가 들어간 것은 이러한 의미와 함께 앞으로 일본사회의 재구축하기 위한 새로운 정책형성시스템이 필요하다는 인식에서 나왔다고 한다. 그렇다고는 하지만 ‘싱크탱크’와 ‘2005’, 그리고 ‘일본’이라는 3단어로 결합된 조직명 자체가 그다지 어울리지 않는 것 같다는 필자의 핀잔에 스즈키 사무국장은 인정하면서도, 명칭을 바꾸는 작업 자체가 그리 쉽지 않다고 한다. 어쩌면 싱크탱크2005일본과 자민당과의 보이지 않는 관계를 나타내고 있는지도 모른다는 짐작을 하게 하지만, 구체적으로 어떠한 문제를 안고 있는지에 대해 스즈키 사무국장은 굳게 입을 다물고 있다.
”?”이념 및 성격

싱크탱크2005일본의 설립배경과 집권 여당인 자민당과의 깊은 연계를 살펴보면 그들의 성격을 짐작하는 것은 그리 어려운 일은 아니다. 오히려 정당계 싱크탱크로서 어떤 역할을 수행하려하며, 또한 기대되고 있는 지를 살펴보는 것이 유익한 일이 될 것으로 생각한다.

스즈키는 싱크탱크를 ‘知(학문, 식견)와 治(정치, 정책)를 연결하는 정책기반이며, 공공정책을 연구하는 기관’으로 정의하고 있다. 즉, 그러한 활동을 통하여 수많은 계층의 사람을 정책형성에 관련시키고, 민주주의 안에서 과학적인 정책형성을 촉진하여 다원성을 동반하는 공공정책을 연구하는 기관이 싱크탱크인 것이다. 따라서 스즈키의 해석에 따르면 싱크탱크는 ‘민주주의를 위한 도구이며 知의 전쟁터에 있어서 무기’인 것이다.

이러한 싱크탱크는 다음과 같은 기능 및 역할을 담당할 것이 기대된다.

? 대체안 작성 기능
? 전문성에 근거한 논의 및 연구 기능
? 평가자, 감시역으로서의 기능
? 중개자로서의 기능
? 인재 풀의 기능
? 교육, 계몽 기능
? 번역, 통역 기능
? 지식의 향상과 보급 기능
? 시민의 정치, 정책참가 촉진 기능

즉, 싱크탱크는 정책의 비집행자, 아카데믹, 다원성/경쟁성/경쟁, 정책연구, 知(학문, 이상)와治(정치, 정책, 현실)를 이어주는 장치(중개기관)인 것이다. 이상의 논의를 바탕으로 스즈키는 싱크탱크를 ‘민주주의 사회에서 정책의 집행자는 아니지만 학제적 이론과 방법론을 활용, 적정한 데이터에 근거하여 과학적인 정책형성을 위한 실효성 있는 정책적인 조언이나 제언, 정책의 평가나 감시 등을 행하며, 그러한 활동을 통하여 정책형성 과정에 다원성과 경쟁을 발생시켜 시민의 정치참가를 촉진하고, 정부의 독점을 억제하는 기능을 가진 조직’으로 정의하고 있다. 싱크탱크를 민주주의의 중대한 도구로 인식하고 있는 스즈키의 열정과 그러한 열정에 바탕을 둔 이러한 정의는 대단히 친절한 것임에는 틀림없지만, 기관의 ‘정의’로서는 너무나도 많은 단어를 나열한 점에 대해서는 한층 정교화시킬 필요성이 있을 것 같다.
”?”사업 및 성과

싱크탱크2005일본이 행하는 사업은 크게 3가지로 집약된다.

첫째는 연구 프로젝트로서 연구테마나 과제에 따라 ①계약제 연구원에 의한 연구체제 혹은 ②네트워크형 연구체제, 혹은 두 형태의 융합형 연구체제로 진행이 된다. 연구 프로젝트는 다양한 테마를 설정함으로써 진행되는데 크게 4가지 분야로 나뉘어져 있다. ①상설분야별 연구에서는 국제문제, 사회문제, 그리고 경제문제와 같은 일상적이고도 고도의 정치판단을 요하는 테마들로 구성되어 있다. ②긴급과제 연구는 재해시의 위기관리 등과 같은 긴급성을 요하는 분야로서, 특히 자연재해가 빈번하게 발생하는 일본에 있어서는 중요한 과제로 인식되고 있다. ③횡단적 과제는 일본재생의 비전, 일본경제재생, 전략적 동아시아 정책, 21세기 일본의 사회 시스템 등과 같이 현실성이 강하면서도 미래 전략적인 테마들로 구성된다. ④선구적 프로젝트는 고령소자화 문제나 중국문제 등을 포함한다. 각 테마들을 선정하는 기준은 ①, ②, 그리고 ③의 경우 중요성, 중장기적 및 전체적인 시점, 종합적 및 포괄적 비전과 개별정책의 상호관련성, 전문성 등을 갖출 것을 요구하며, ④는 단기간 연구로 확실한 성과가 기대됨과 동시에 ① 등과 관련성이 있을 것을 요구하고 있다.

이러한 선정과정을 거쳐 수행한 연구 프로젝트 가운데 ‘일본경제 3% 성장에의 경제정책’과 ‘국가재정 내비게이션 시스템(2006년)’ 사업이 종료하였으며, ‘정치력강화 프로젝트’, ‘인구감소시대에 있어서 작은 정부가 행하는 새로운 복지 만들기 연구’, 그리고 ‘국가재정 내비게이션 시스템(2007년)’이 계속적으로 진행 중에 있다.
”?”두 번째 사업으로서 정책 커뮤니케이션 활동으로서는 금요연구회, 출판, 의견교환회, 그리고 교류회 등이 있는데, 특히 금요연구회가 활발하게 진행이 되고 있다.

세 번째 사업은 ‘일본정책 아카데미’ 사업으로 이는 경제계와 기업계로부터 정권여당인 자민당과의 정책제언, 의견교환의 장소를 설치해 줄 것을 요청 받아 실현한 사업이다. 일본정책 아카데미 사업에서는 일본정치의 지도급 각료나 자민당 역원 등에 의한 세미나에서 의견교환이 이루어지며, 참가자는 정치, 경제의 정보를 직접 수집할 수 있게 된다. 또한 기업이 안고 있는 문제점 등을 직접 표현함으로써 정부, 자민당에 구체적으로 정책을 요청할 수 있다는 점에 큰 의의가 있다고 할 것이다. 그리고 일본정책 아카데미 사업에 의한 수익금은 싱크탱크2005일본의 운영자금으로 활용되어 다시 자민당의 정책입안을 위해 사용된다.

싱크탱크2005일본의 상근직원은 3명이며 계약직 연구원과 인턴사원 등으로 이루어져 있다. 그리고 연간 예산은 5천만 엔 정도이며, 자민당으로부터의 위탁연구가 대부분을 차지하지만 그 외에 출판, 세미나 등으로 충당하고 있다. 하지만 이 정도의 예산으로 제대로 된 조사연구가 행해지기는 대단히 힘든 일이며, 이 점은 스즈키 사무국장이 누구보다 잘 알고 있었다. 그는 싱크탱크가 올바로 기능하기 위해서는 최소 연간 10억 엔 정도가 필요하다고 잘라 말한다. 현재 위탁연구와 자주연구가 반반의 비율로 진행되고 있는데, 자주연구는 많은 경우 예산상의 어려움으로 좌절을 겪는다고 한다. 따라서 그는 일본에서 올바른 민주주의가 뿌리 내리기 위해서는 싱크탱크에게 건전한 자금이 흐르게 하는 것을 무엇보다 중요한 선결 과제로 보고 있는 것이다. 일본에 진정한 민주주의는 존재하지 않는다는 그에게 있어서 ‘민주주의를 기업’하기 위한 첫 걸음이 자금이라는 점에는 상당히 깊은 고뇌를 하게 한다.

다원성과 경쟁

싱크탱크2005일본, 무엇보다 스즈키 사무국장에 있어서 싱크탱크에게서 요구되는 사항은 다원성과 경쟁으로 집약된다. 싱크탱크의 또 다른 역할은 사회 속에서 다원성을 추구하는 것이라는 스즈키의 말처럼 싱크탱크는 수많은 분야에 걸쳐 조사와 연구가 행해져야 하고, 그에 따라 필연적으로 수많은 분야의 조직 및 사람들과 접촉하게 된다. 많은 분야에서 나타나는 다양성은 싱크탱크를 거점으로 모여 심도 있는 논의를 거쳐 일층 심화된 형태로 정책제언을 행할 수 있게 되는 것이다. 그런 가운데 나타나는 부문 간, 조직 간의 경쟁은 싱크탱크의 활동으로 의도되기 때문에 환영되며, 경쟁은 곧 공공정책의 양적, 질적 발전을 가져와 일본 전체에 긍정적인 결과를 가져올 것이라는 것이 그가 행하는 논의의 핵심이다.

일본의 싱크탱크가 이러한 역할에 대해 어느 정도 기능하고 있는 지에 대해 그의 견해는 그리 긍정적이지는 않다.

“이른바 주식회사 형태의 종합연구소의 조사기관으로서의 기능을 부정하는 것은 아니며, 실제로 그들은 훌륭한 업적을 이루고 있습니다. 하지만 제가 싱크탱크로 정의하고 있는 바로서는 그들은 민주주의의 도구로서 기능한다고 보기 어렵다는 점입니다. 그들은 정해진 틀에 따른 연구를 수행하는 점에 있어서는 대단히 탁월하지만, 한 차원 다른 생각을 가지고 민주주의적인 정책을 형성해 나가는 것을 싱크탱크라고 했을 때 그들을 같은 차원에서 생각하기는 어렵다는 것입니다. 하지만 그러한 것은 그들 조직 자체의 문제일 수도 있지만 그러한 싱크탱크를 운영하기 어렵다는 일본 특유의 환경의 문제가 존재하며, 아울러 국회의원들 역시 그들의 아이디어를 채용하고자 하는 의사가 없다는 점에 큰 문제가 존재합니다.”

스즈키가 지적한 점은 민주당의 플라톤을 방문하였을 때에도 같은 취지였다는 점에 주목할 필요가 있을 것 같다. 즉 가장 큰 문제는 실질적으로 일본의 정치를 담당해야 할 국회의원들의 자질의 문제로 꼽을 수 있을 것이다. 싱크탱크가 많은 시간과 비용을 들여 정책제언 혹은 조사보고서를 작성/제출한다고 하더라도 시간을 들여 그것들을 찬찬히 읽는 국회의원이 없기 때문에 최대한 그들의 주의를 끌기 위해 커다란 활자로 1-2페이지 분량의 페이퍼로 모든 사항을 정리해야 하며 그것에 싱크탱크의 존망을 걸어야 한다는 점에는 서글픔마저 느끼게 한다. 이런 점에서 일본의 정치가가 합리적 정책결정을 할 것이라는 기대를 하기는 어려운 점이 있다.
이러한 정치가에 비하여 행정관료들이 수행하는 정책형성과정은 많은 법적 근거와 전례를 근거로 하기 때문에 상당히 치밀하게 구성되며 국회의원의 법률안과는 비교가 되지 않는다. 스즈키가 ‘집권 행정당 vs. 야당 자민?민주당”이라고 못을 박는 이유도 거기에 있었다. 형식적으로 집권여당인 자민당조차도 행정에 비교하면 보잘것없는 야당에 지나지 않는다는 점이며, 이러한 집권 행정당에 대항할 수 있는 정당으로 발전시키기 위해서 정당계 싱크탱크의 역할이 크다는 것이다.

2008년으로 설립 2년을 헤아리게 되었는데, 스즈키 사무국장의 평가는 사뭇 진지하다. 즉, 자신들이 입안한 정책이 채택되기도 하는 등의 가시적인 성과가 있었다는 점에 대해서는 어느 정도 평가할 수 있지만, 자민당과의 관계, 그리고 국회의원과의 관계와 더불어 자금 면 등에서 풀어야 할 문제가 산적해 있음을 털어놓고 있다. 하지만 2007년에 싱크탱크 위원회가 자민당 국가 전략본부 내에 설립되어 싱크탱크의 위상에 관해 더욱 활발한 논의가 이루어질 것이라는 점에 커다란 기대를 하고 있다.

스즈키 사무국장의 마지막 말은 오랫동안 필자의 머릿속을 떠나지 않았다. 그의 일본 사회에 대한 강한 애정과 집착은 단지 그 자신만의 문제는 아닐 것이다. 우리도 우리 자신의 문제에 대해 더 많은 고민을 해야 할 때가 오지 않았는가 하는 새삼스러운 반성을 하게 되었다.

“파스칼은 행복이란 것은 그것을 맞이할 준비가 된 사람의 마음에만 찾아온다고 합니다. 아무리 좋은 기회가 찾아오더라도, 행복이 눈앞에 다가오더라도 우리 자신이 그것을 맞이할 준비가 되어있지 않으면 그것을 내 것으로 만들 수 없다고 했습니다. 저는 지금의 일본도 좋은 사회라고 생각합니다만, 장래 우리에게 닥쳐올 문제들에 대해서 우리들이 진정으로 고민하며 노력하고 있는가 하는 물음에 대하여 자신 있게 대답할 수 없는 것이 현실입니다. 따라서 우리의 장래에 대해 일본인, 일본 사회는 더욱 노력하지 않으면 안 된다고 생각합니다.”

● 연재순서

0. [공지]기획연재 & 필자 소개(2/2)
1. 일본 싱크탱크 – 연재를 시작하며(2/2)
2. 미쯔비시종합연구소(2/16)
3. 일본종합연구소(3/2)
4. 東京재단(3/16)
5. 구상일본(3/30)
6. PHP종합연구소(4/13)
7. 공공정책플랫폼(4/27)
8. 싱크탱크2005일본(5/11)
9. 종합연구개발기구(5/25)
10. 지방자치연구기구(6/8)
11. 일본국제교류센터(6/22)
12. 가계경제연구소(7/13)
13. 유타카론(7/27)