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전기성의 조례 사랑 이야기

● 의원발의 제도 재검토 필요한가.

국회의원 총선거관계로 국민의 관심이 정치판에 쏠리던 3월 중순의 1주일간, 서울시의회가 학원교습조례 개정파동으로 화두에 오른 적이 있다. 학원교습시간이 오후 10시까지로 돼 있는 제한시간을 폐지하여 24시간 가능하게 한다는 서울시의회 상임위원회 개정안이 청소년의 건강문제를 나쁘게 할 우려가 있고 학원의 이익만 보게 한다는 여론의 폭풍을 맞은 것이다. 시의회 교육문화위원회에서 개정안이 통과됐다는 뉴스가 전해지자 학부모, 교원단체, 시민과 여론의 집중포화가 날아오기 시작됐고, 급기야는 대통령도 잘못된 것이라는 의견이 전해졌다. 결국 시의회가 당초 입장을 거둬들여 일단락됐지만 파동의 여파는 엉뚱하게 지방의원의 의원발의제도 문제로 번질 것 같다. 가장 당혹스러운 쪽은 의원발의를 한 서울시의회이지만 지방의회의원의 실 수당(유급제)인상 문제로 시민단체와 갈등을 빚고 있는 다른 지방의회에도 영향을 미칠 것으로 보인다. 특히 행정안전부와 시민단체에서 지방의원의 의원발의 숫자를 의원의 활동평가 자료로 삼으면서 이번 파동은 지방의원에게는 새로운 고민거리를 추가했다는 소리도 나온다. 다만, 의원발의제도가 지방의회만의 문제가 아니고 국회의원에게도 문제가 있다는 어느 교수의 언론발표와 법제처장이 국회의원의 의원발의제도에 대한 의견발표가 있는 것을 보면 의원발의문제는 지방의회만의 문제는 아니라고 본다. 그렇다면 법률에 의해 이루어지는 법률안 또는 조례안 발의제도에 무슨 문제점이 있고 어떤 영향을 주고 있는지 살펴보자.

● 조례안 발의는 자치단체장, 의원의 공동권한

우리나라는 국회의원과 대통령이 법률안을 제출하는 이원(二元)제도를 채택하고 있으며 이 제도를 지방자치에도 도입하고 있다. 즉 자치단체의 장과 지방의회의원이 조례 제?개정을 발의하게 하는 자치입법제도이다. 지방자치법(제66조①)은 ‘지방의회에서 의결할(조례안을 포함한) 의안은 지방자치단체의 장과 지방의회 재적의원 5분의 1, 또는 의원 10명의 연서로 발의’하며, 위원회도 그 직무에 속하는 사항에 관해 의안을 제출할 수 있도록 규정하고 있다. 조례안 제출에서 ‘단체장 제출’과 ‘의원발의’ 방법의 차이는 ‘단체장 제출’은 특별한 경우를 제외하고는 반드시 입법예고절차를 통해 주민의 의견을 들은 다음 그 의견을 참고로 하여 다음 절차를 진행하는데 비해, 의원발의는 발의에 필요한 10명의 동의를 받으면 즉시 발의가 가능하다는 점이다. 문제는 집행부와 의원이 합의하여 입법예고절차가 없는 의원발의제도를 이용하여 단체장이 제출할 조례안을 편법으로 의원발의로 돌리는 경우가 있고, 의원의 과욕에 의해 무리하게 발의되는 경우가 있다는 점이다. 주민의 의견이 반영돼야 할 사항인데도 의원발의로 추진되어 결국은 주민의 참여가 부당하게 거부되는 사태가 발생하고, 결과적으로 의원발의제도의 본질을 훼손하게 되는 것이다.

● 국민의견수렴은 민주주의, 지방자치의 기본

시의원이 조례개정안을 발의한 이유는 이명박 정부의 ‘자율화 정책’이라고 했다. 그러나 지방분권정책에 의한 교육자치 등 자율화정책을 광범하게 추구하면서 ‘학원의 자율화’만을 불쑥 들고 나온 것은 다른 과제와 비유할 때 형평에 어긋날 뿐 아니라 의원발의취지에도 맞지 않는다는 것이다. 분명한 것은 학원의 교습시간 규제는 교육자치 측면에서 보면 시의원의 의견과 같이 규제가 분명하며 궁극적으로는 철폐하는 것이 옳다. 그러나 현재 나타난 교육문제 중 가장 시급한 것은 신뢰를 상실해가는 공교육의 정상화, 영어교육, 그리고 사교육으로 인한 학부모부담 문제 등 수없이 많다. 따라서 이런 문제의 해결대책을 제시하면서 개정안도 함께 제시했어야 하는 데 그렇지 못했다는 점이다. 더구나 해당 위원회위원장이 “새 정부의 ‘규제 철폐’ 방침에 따라 학습권에 대한 규제를 없애려는 것”이라며 “학부모와 학생이 스스로 결정할 수 있도록 학원 교습 시간을 자율에 맡기려 한다.”고 밝힌 것은 마치 코끼리 몸의 한쪽을 만져보고 전체를 말하는 것과 같다.

다음은 학원교습시간 연장을 위한 안건이 의원발의로 추진한 것이 적절한가이다. 오히려 의원발의로 추진함으로서 ‘의원발의’ 제도의 문제점을 노출시켰다고 본다. 서울시교육청은 지난해 7월 교습시간이 새벽 5시부터 밤 10시까지로 돼 있는 교습시간을 1시간 연장하려다 물러선 경험이 있다. 그럼에도 시의원 몇 명이 다른 시의원의 상가(喪家)를 문상한 자리에서 자연스레 나온 화제를 시민의 여론 수렴절차를 가치지 않고 조례개정안으로 발의한 것은 적절한 방법이 아니라는 점이다.
이명박 정부가 공직자는 국민의 머슴이며 봉사하는 직으로 설명하고 있다. 이 취지는 국회의원과 지방의원을 포함한 모든 공직자에 해당되는 것이다. 이런 맥락에서 서울시의원이 국민의 의견수렴절차를 거치지 않고 즉흥적으로 발의한 것이 적절한 가에 대한 평가가 필요하다.
이와 관련하여 행정절차법 제46조(행정예고)는 행정청은 정책·제도 및 계획을 수립·시행, 변경하는 다음의 경우에는 이를 예고한다고 규정하고 있다.
1. 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항
2. 많은 국민의 이해가 상충되는 사항
3. 많은 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항
4. 기타 널리 국민의 의견수렴이 필요한 사항

● 법령안 등은 20일 이상 입법예고하고 의견수렴

행정절차법 제46조가 행정예고사항을 열거하고 있는데 이는 법령의 입법예고에도 적용된다. 반면 제41조(행정상 입법예고)는 긴급한 경우, 입법예고를 하지 않아도 되는 경우를 다음과 같이 열거하고 있다.

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1250312469.PDF


글_ 전기성 (희망제작소 조례연구소 소장)

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