소식

박명준
희망제작소 객원연구원 / 독일 체류 중

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이번에 소개할 곳은 독일에서 도시정책전반을 연구하는 전문 씽크탱크 기관 가운데 하나인‘NRW주의 지역 및 도시개발과 건축을 위한 연구소(Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung und Bauwesen des Landes Nordrhein-Westfalen: ILS-NRW)’이다. 이곳은 독일에 위치한 도시문제전문 기관 가운데, 특정 주정부에 속하여 연구와 자문을 제공하는 소관연구소로는 유일한 곳이다. NRW주 루르 공업지대의 대도시 도르트문트에 위치해 있다. 도르트문트는 인근의 보훔, 뒤스부르그, 뒤셀도르프 등의 도시 등과 가까이에서 어울려 소위 ‘루르공업지대’를 형성하고 있는 곳이다. 이 지역에서는 일찍부터 도시정책과 관련한 연구의 사회적 필요가 높았고, ILS-NRW는 그에 부응하여 만들어졌다.

방문

ILS-NRW를 방문하기 위해 약도를 따라 목적지에 다달았을 때, 필자는 매우 흥미로운 건물을 발견했다. 도무지 왜 저런 형태를 하고 있는지 이해가 안 되는 건물이었다. 이곳의 행정부서 직원인 얀센씨가 연구소 구석구석을 안내하면서, 연구소의 역사, 활동을 비롯 건물과 공간의 여러 의미들에 대해 설명해 주었을 때 비로소 이 건물이 바로 수 십년 전 막장건물으로 쓰였던 곳이라는 사실을 알게 되었다.

인터뷰는 5명과 진행하였다. 다니엘칙 소장은 낯선 외국의 방문자를 매우 따듯하게 환대하여 주며, 충실한 인터뷰를 제공해 주었고, 약 1시간 가량 그와 연구소의 모습 전반에 대한 스케치를 할 수 있었다.
”?”이어 두 부서에 근무하는 네 사람의 연구자들과 각 부서별로 두명씩 함께 이야기를 나누었다. 먼저 만난 두 사람은 연구소의 ‘도시개발과 건축연구부’에 근무하는 부샨스키 연구원과 칼 연구원이었다. 이어 ‘이동성과 주거발전연구부’에 근무하는 웅어-아차디 연구원과 회니거 연구원과 만났다. 이들이 전달하는 연구내용을 들으면서, 매우 친절하고 다양한 각도에서 도시의 모델링에 반영하는 연구를 수행하고 있다는 느낌을 받았다.

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”?”역사

ILS-NRW의 공식 이름이 긴 이유는 각기 별개로 존재했던 두 연구소가 통합되었기 때문이다. 한 곳은 1971년에 지금의 ILS-NRW가 위치한 도르트문트에 설립, 운영되어 온 ‘도시개발연구소(Stadtentwicklungsinstitut)’였다. 다른 하나는 그보다 한해 늦게 서부독일의 끝에 위치한 아헨에 설립된 ‘건축연구소(Institut für Bauwesen)’였다. 두 연구소는 약 30년간 별도로 존재하다가, 2003년 8월에 지금의 모습으로 통합되었다.

연구소의 총역사는 1971년으로 거슬러 올라가 약 40년 가까이 되는 중견급 연구소라고 할 수 있지만, 지금과 같은 형태를 지닌 역사는 사실 5년이 채 되지 않는다. 통합의 동기는 연구내용상의 요인에서 기인한 것은 아니었고, 순전히 재정적인 문제 때문에 기관들을 통폐합해야 했기 때문이었다.

”?”정체성

이곳은 NRW주 정부의 건설부(Bauministerium) 산하의 연구기관이다. 도시정책과 관련해서 연방정부 차원에서 운영하고 있는 건축과 공간질서를 위한 연방사무소(BBR)에 이어 두번째로 높은 역량을 갖춘 연구기관이다. 이곳 다음으로는 독일 도시들의 이해단체 연합체인 ‘독일도시의회’ 산하의 종합정책연구소 ‘독일 도시학 연구소(DIfU)가 있다. BBR이 전체 독일을 대상으로 해서 연구하고 있는 것을 NRW주 차원에 집약시켜 시행하는 역할을 맡고 있는 곳이 바로 ILS-NRW인 셈이다. BBR과도 일정한 연구상의 협력을 행하고 있지만, 그렇다고 그곳에 종속되어 있는 것은 아니다. 양자는 어디까지나 상호 독립적인 별개의 연구기관들이다.

주정부 산하의 씽크탱크로 도시정책을 특화하여 다루는 곳은 이곳이 유일하다. 유독 이곳에 이 연구소가 설치, 발전한 가장 큰 이유는 NRW주, 특히 도르트문트 주변의 소위 루르공업지대에 많은 산업도시들이 밀집되어 있는 관계로, 도시문제에 대한 연구수요가 높았기 때문이다.

주정부 산하의 소관연국기관으로서 지금까지는 학술기관으로서의 성격에 그다지 큰 역점을 두지는 않았다. 연구소인 한에서 일정한 정도 학술적인 성향을 지니지 않을 수 없었으나, 연구소 내에는 행사조직 전담반이나, 화재예방교육반 등 정책연구와는 전혀 무관한 서비스와 행정에 관한 업무를 담당하는 부서들도 공존해 왔고, 고유한 출판사까지 소유해 왔다. 아카데미즘보다는 정부부처를 위한 전방위 서비스를 담당하는 기관으로서의 성격을 지녀온 것이다.

구조조정 중

지난 2005년 약 40여년만에 처음으로 주정부의 정권교체가 이루어지면서, 새로운 주정부는 종래에 존재해 온 주정부 산하의 모든 공공연구소들의 합리화에 돌입하였다. 일체의 비대학 연구소들에 대한 엄격한 평가작업이 이루어졌다. 평가 후 여러 기관들은 대체로 연구소를 대학과 직접적인 연계를 지니도록 하거나, 사적인 정책컨설팅 기관으로 성격을 전환하거나 아니면, 연구소의 문을 닫거나 하는 식으로 향후 진로가 결정되었다.

ILS-NRW도 예외가 아니었다. 2007년 6월 초에 내린 결정에 따르면, ILS-NRW는 향후 1년 반 동안 면밀한 준비를 진행하여, 2008년부터는 본격적인 학술기관으로서의 성격을 지니도록 전환을 모색해야 했다. 향후 ILS-NRW는 본격적인 학술연구기관으로서의 면모를 강화하기 위해 강도높은 구조조정에 돌입해야 하는 상황이다. 대체로 그 촛점은 유럽적인 맥락에서 도시정책에 대한 심도 있는 연구를 수행하는 것이다. 그렇다고 이곳이 그간 해온 정책자문의 역할을 완전히 폐지하고 순수학술기관으로 바뀌지는 않을 것이다. 학술연구를 기초로 한 정책자문작업의 중요성에 대해서는 여전히 인지하고 있고 그러한 역할도 계속해서 발전시켜 나갈 것이다.

재정

ILS-NRW는 그 동안 주정부로부터 매년 850만 유로 가량을 운영비로 제공을 받아 연구소 운영의 근간으로 삼아 왔다. 향후 구조조정이 완료된 이후에는 지금까지의 재정규모의 절반만을 지급받을 예정이다. 이는 조직합리화의 당연한 결과이다.

사실 학술연구 중심의 운영을 한다고 했을 때, 약 400-500만 유로의 재정도 결코 적은 액수가 아니다. 다이엘칙 소장은 향후 예산이 절감되더라도, 400만 유로의 종자돈을 가지 향후 경쟁력을 갖추면서 EU나 독일내 다양한 학술관련 프로그램들에 참여하고, 뛰어나고 젊은 학자들을 고용해 갈 계획에 있다고 밝혔다.

기본재정에 더하여 추가로 소위 제3수단(Drittmittel)에 해당하는 수주연구도 수행하고 있다. EU 프로젝트 등이 대표적인 예인데, 제3수단에 해당하는 대형 프로젝트는 매년 약 10여개 정도에 이른다. 이들은 3년 이상의 장기프로젝트들로, 약 10내지 20개 가량의 다른 파트너 기관들이 있고, 프로젝트의 총액수도 거대하다. 재정의 집행은 총액을 연구기관들이 공평하게 나누어서 지급받고 연구를 위해 사용하는 방식이다.

연구진

전체직원은 100명을 다소 밑도는 수준이다. 그 중에 연구직은 30명 밖에 되지 않는다. 여기에 외주프로젝트를 수행하는 연구인력들이 약 10명 가량이 추가된다. 30명의 채용비용은 NRW주정부가 제공하는 공식 예산에 근거하고, 10명은 유럽연합, 베를린 의회, 라인란트 팔츠 주 등 프로젝트 발주기관들이 부담한다.

연구인력은 아헨에 5?6명, 도르트문트에 25명 정도로 나뉘어 근무하고 있다. 연구인력 가운데 박사학위자는 상대적으로 다른 연구소들에 비해 훨씬 적은 20-30% 수준에 불과하다. 이는 이 연구소의 성격이 학술연구 위주가 아니라는 사실을 단적으로 드러내는 모습이기도 하다.
도르트문트 대학은 공간계획학에 있어서 유럽 최대의 역량을 자랑하기 때문에, 대학을 통한 채용방식도 중요한 루트이다. 아직까지 박사학위 과정생들에 대한 공식적인 프로그램은 존재하지 않으나, 구조조정 이후 이 역시 활성화할 계획이다.
향후 구조조정이 이루어지면, 주정부가 계속 지원을 하되, 연구소의 인력은 지금의 절반인 40-50명 수준으로 반감될 예정이다. 주된 감축대상은 행정 및 서비스직 종사자들로 예상되고, 연구진은 현재 수준대로 유지될 전망이다. 학술연구소로의 방향전환이 이루어지면, 박사급 연구인력의 충원도 늘릴 계획이다.

조직과 연구 방식

산하에는 크게 6개의 부서들이 갖추어져 있다. 이들은 각각 (1) 행정과 기술서비스 (2) 공간계획과 지역발전 (3) 이동성과 거주지 개발 (4) 도시계획과 주거 (5) 건축과 건설 (6) 신기술과 에너지의 합리적 사용 등의 주제와 역할을 담당한다. 여기에 연구조정실 등을 더하면 조직의 전체적인 밑그림이 완성된다.

이러한 부서체계에는 매우 기능적으로 정책자문조직으로서의 ILS-NRW의 면모가 담겨 있다. NRW주 정부가 요청하는 정책자문의 주된 성격이 이러한 주제들을 중심으로 이루어지고 구분되고 있다.
그러나 경직되고 정체된 영역설정이 창의적이고 수준 높은 학술연구를 위해 그다지 바람직하지 못하다는 것이 내외적으로 지배적인 평이다. 그러한 비판에 부응하고 문제점을 극복하기 위하여, 몇 가지의 프로젝트 그룹들(Projetgruppe)을 별도로 설정하였다. 2006년의 경우 5개의 프로젝트 그룹들이 가동되었는데, 이들은 각각 (1) 인구변동과 공간적 이동성 (2) 공간발전 (3) 역사적 도시 및 장소인식과 기념물 보존 (4) 도시발전과 유럽 그리고 (5) 전략적 발전 등이었다. ILS-NRW는 이들을 연구조정실 산하에 두면서 부서체계와 프로젝트그룹체계가 상호 교차구조 내지 행렬구조를 이루도록 내부조직을 운영해 왔다.

연구의 수행은 대체로 팀과 프로젝트 중심으로 이루어진다. 넓게 잡아 대체로 연간 50에서 100개 사이의 다양한 프로젝트들이 수행되고 있다. 그 수만큼이나 종류, 규모, 수행시간도 매우 다양하다. EU프로젝트의 경우 약 4백만 유로의 총액을 10여개국의 파트너 연구기관들이 나누어서 사용하는 식이며, 대체로 3년 이상짜리들이다. 반면, 3개월 정도 기한을 두고 시행하는 간단한 프로젝트들도 있다. 연구 프로젝트들의 대부분은 소속기관인 NRW주정부 특히 MBV와의 교감을 통해 발주된다. 어떤 프로젝트는 10년 넘게 진행되고 있는 것들도 있다.

연구프로젝트

2006-2007년을 사례로 보았을 때, ILS-NRW가 수행한 연구는 크게 8가지의 중점연구 영역(대주제)으로 구분될 수 있다. 그들은 다시 내부적으로 두서너 가지의 소주제들로 나뉜다. 8대 연구영역은 인구변동과 공간발전, 도시와 메트로폴리스 지역 발전, 사회적 및 통합적 도시 발전, 이동성 구축을 위한 혁신과정, 주거형태상의 새로운 접근, 자원효율적인 건축과 경제화, 기술적인 건물설립과 새로운 에너지, 새로운 설계 및 건축문화 등이다. 대표적으로 두 개의 프로젝트를 구체적으로 살펴보자.

하나는 ‘사회적 도시(Sozial Stadt)’ 프로젝트이다. 이 연구는 사회적, 통합적 도시발전을 위한 연구영역에서 ‘도시와 이민’, ‘도시의 어린이와 청소년’과 함께 3대 소주제로 선정되었던 것이다. 대체로 어떻게 시민들이 도시 내에서 상호 네트워크를 형성하는지, 그것이 얼마나 안정적으로 유지되는지, 그들이 자신들의 경험을 어떻게 주고받고 있으며 그 가운데 상호 정보교환을 행하는 양상은 어떠한지 등에 관한 실증연구를 수행하였다. 이는 NRW주의 주요 도시들에서 도시인들의 사회적 관계맺기에 대한 기초적인 연구로서 도시발전을 위한 정책수립에 기반을 제공해 주었다.

다른 하나는 ‘이동성 관리(Mobilitätsmanagement)’에 관한 연구 프로젝트이다. 이동성 관리란 말 그대로 시민들이 도시 내에서 어떻게 이동을 하고 있는지에 관해서 파악을 하는 것을 말한다. 대체로 학생들이나 직장인들에 대한 설문조사를 통하여 데이터를 수집하고 이를 분석하면서, 주로 등하교와 출퇴근 과정에서 어떠한 교통수단들을 어떻게 이용하는지를 파악하고자 했다. 그러면서 단순히 설문조사가 아니라 시민들로 하여금 자신들의 경험에서부터 개선책을 제시하도록 하다. 또 일종의 체험평가 프로그램을 만들었는데, 예컨데 학교들 몇 군데를 지정하여 학생들을 그룹으로 형성하여 실제로 대안적인 대중교통체계나 교통설비 구비방안 등에 대해 아이디어를 교환하고 제시하도록했다.

정책자문

ILS-NRW의 씽크탱크로서의 영향력을 정확히 측정하기란 어려운 일이다. ?분명한 것은 저희의 연구에 대한 수요가 매우 크다는 사실입니다.“ 이곳은 그간 학술성에 상대적으로 방점을 덜 둔 대신, 정책자문(Politikberatung)을 활동의 최우선 과제로 삼아 오면서, 대체로 전형적인 씽크탱크로서의 역할을 수행해 왔다.

“정책자문의 가장 핵심 역할은 정책활동 내지 정치활동에 합리성을 부여하는 것입니다. 학문과 연구의 기여는 사실에 기초하여 사람들의 의견을 형성시키고, 오랫동안 풀지 못하고 있는 사회적 난제들을 올바로 지적하며 해결책을 제시하는 일입니다.“

이곳의 위상을 알려주는 에피소드 하나가 있다. 2007년 여름 ILS는 도시운영과 관련하여 전문가들을 초빙하고, 자체 연구결과를 발표하면서 행사를 개최하였다. 이 자리에는 뙤약볕이 쨍쨍 내리 쬐는 가운데에도 수백명의 자치단체 관계자들이 참가를 하여, 도시운영의 새로운 경향들을 습득하고, 여러 법률상의 문제들과 관련한 질의응답을 교환하는 등 매우 열띤 반응을 보였다.

이는 주정부 산하의 정책씽크탱크로서 ILS-NRW가 지방자치단체들로부터 매우 지대한 관심을 끌고 기능을 하고 있다는 것을 상징적으로 보여주는 모습이었다. ?그들은 매우 적극적으로 문의와 소통을 해 오고 있습니다. 그들 스스로는 이러한 연구를 수행할 역량을 지니고 있지 못하기 때문이지요.“
동시에 그는 자신이 이끄는 기관의 역할과 동시에 그 한계도 잘 알고 있었다. ?정책자문이 저희의 임무고 역할이지만, 그 자체로 정치가 되는 건 아니죠. 정책자문이 아무리 좋아도 정치가 그에 온전한 반응을 보이지 않는 경우가 많고, 그래서 어떤 학자들은 종종 스스로 정치가가 되기로 결심을 하고 정계에 뛰어들기도 합니다. (저희는) 정부산하 기구이기 때문에 정부를 비판하지는 못한다는 한계를 갖고 있기도 합니다.“

”?”간행과 기고

다니첼칙 소장은 필자에게 각각 <도시들의 미래>, 이라고 하는 제목을 지닌 단행본 연구서적 두 권을 선물로 주었다. 특히 그는 후자를 가리키면서 주정부 차원에서 만든 최초의 높은 수준의 성과물이라고 강조며 주의회에서도 높이 인정을 받았다고 자랑을 하였다. 출간물은 크게 연구시리즈, 단행본, 워킹페이퍼, 정기소식지 등으로 나뉘어지며, 독자적인 학술저널성의 정기간행물은 지니고 있지 않다. 연구결과를 깔끔하게 요약해서 배포하는 두 종류의 얇은 정기간행물도 1년에 약 두 세차례 정도 발간을 하고 있다.
연구원들은 대외적으로도 다양한 매체들이 기고활동을 하고 있는데, 이 역시 여느 연구소 및 싱크탱크들과 마찬가지로 일단 양적으로 다수이다. 다만 지금까지는 학술형 싱크탱크들에 비하여 순수학술저널들에 기고하는 빈도는 상대적으로 적은 편이라고 생각할 수 있다. 앞으로 이 부분은 향후 구조조정이 완료되고 이곳의 학술연구소적인 성향이 정착되면서 함께 강화될 것으로 예상된다.

방문 후기

독일에서 살면서 도시의 거리가 깔끔하고 잘 정돈되어 있고, 대중교통수단이 매우 체계적이고 정확하게 운영되고 있다는 느낌을 받아 왔다. ILS-NRW를 방문하고 나서 새삼 가지런한 독일 도시의 배후에 바로 이런 싱크탱크들이 역할을 하고 있었다는 사실을 인식하게 된다. 나아가 도시문제를 바라보는 매우 폭넓은 관점, 그리고 프로젝트들의 깊이와 참신함 등등 보다 구체적인 내용의 측면에 촛점을 두고 관심을 이어갈 필요을 더욱 느낀다. 단순히 정부산하의 종속적인 소관연구소로서의 성격을 탈피하여 명실상부 도시정책수립을 위한 학술연구의 국제적인 센터로 거듭나기 위한 과감한 몸부림을 시작한 점도 주의깊게 볼 모습이다.

[연재순서]

1. 연재를 시작하며
2. 쾰른의 막스플랑크 사회연구소 MPIfG
3. 뮌헨의 ‘경제를 위한 연구소 IfO’
4. 포츠담의 ‘기후영향연구소PIK’
5. 프랑크푸르트의 ‘헤센 평화와 갈등 연구 재단(HSFK)’
6. 뉘른베르그의 ‘노동시장과 직업연구를 위한 연구소IAB’
7. 도르트문트의 ‘도시와 공간정책 연구소ILS-NRW’
8. 본의 ‘프리드리히 에버트재단 FES’
9. 베를린의 ‘콘라트 아데나워재단 KAS’
10. 베를린의 ‘하인리히 뵐 재단 Boell’
11. 귀터스로의 ‘베텔스만 재단(Bertelsmann Stiftung)’
12. 슈트트가르트의 ‘로베르트 보쉬 재단(Robert Bosch Stiftung)’
13. 뒤셀도르프의 ‘경제사회연구소(WSI)’
14.‘쾰른 경제연구소 (IW Köln)’
15. 베를린의 ‘베를린폴리스(Berlinpolis)
16. 베를린의 ‘위드(WEED)’

[기획연재] 독일의 정책브레인을 해부하다 는 매 주 수요일 연재됩니다.