목민관클럽 제12차 정기포럼
일시 : 2012년 4월 27일 금요일
장소 : 경기도 화성시

2012년 4월 27일, 목민관클럽은 경기도 화성시에서 ‘국가위기와 지역재난관리대책’이라는 주제로 제12차 정기포럼을 진행하였다. 재난위기의 심각성과 대책마련의 필요성을 느끼며 지방정부 차원에서 위기예방과 관리방안에 대해 공유하는 시간이었다. 사전 행사로 매년 국제요트경기가 열리는 전곡항, 공룡알화석지, 복합복지타운 나래울, 화성동탄 U-city를 방문하여 화성시가 진행하고 있는 사업의 취지와 현황에 대해 살펴보았다.

‘국제보트쇼’를 즐길 수 있는 곳

잔잔한 초록빛 바다, 물높이와 비슷하여 바다 위에 서 있는 것 같은 짜릿함을 주는 선착장, 옆으로 줄지어 있는 새하얀 요트들, 키다리 빨간 등대, 이 모든 것이 전곡항의 풍경을 이룬다. 이곳 전곡항은 안산시의 대부도를 잇는 방파제가 항구 바로 옆에 설치되어 있기 때문에 파도가 적으며 수심이 3m 이상 유지되어 24시간 배가 드나들 수 있다. 또 요트와 보트가 접안할 수 있는 마리나 시설이 있어 수상레저의 최적지다. 매년 ‘경기국제보트쇼’가 개최되고 있으며 그 밖에도 카약, 수상 자전거, 수중 에어볼, 갯벌체험 등 다양한 해양레저 체험을 할 수 있다.

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조타실에서는 채인석 화성시장이 전곡항 앞바다에 대해 열심히 설명하고 있다. 해양레저와 공룡알화석지로 유명한 전곡리, 산책로를 따라 백사장까지 걸을 수 있는 제부리, 갯벌체험을 할 수 있는 궁평리 등등 끊임없이 이어지는 자랑에 화성시에 대한 애정이 느껴진다. 예전에는 생산되지 않았던 미역이 잘 자라고 있다고 하니 기후변화의 심각성이 느껴진다.

화성시에 공룡이 있다

공룡알 화석지를 둘러보기 전, 방문자센터에 들러 송산리에 살았다는 코리아케라톱스 화성엔시스 모형을 보았다. 크기가 2.3m로 비교적 작아 무시무시한 공룡의 모습은 찾아볼 수 없었다. 현재 센터에서는 고비사막에서 채취해 온 공룡 뼈를 복원하는 데 한창이다.

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방문자센터를 나와 공룡알 화석지로 향했다. 바닷물이 막히기 전에는 무인도여서 발견되지 않고 있다가 시화호 해수가 빠져나가면서 공룡알 화석지가 드러났단다. 공룡알 화석은 대개 지름 11∼12㎝ 정도의 크기이며 큰 것은 지름이 14㎝나 된다. 알의 껍데기 부분만 화석으로 남아 있으며 푸른빛이 도는 것이 인상적이다. 공룡알 화석과 함께 식물 화석도 대량 발견되었다. 다양한 식물 화석 등이 공룡알 화석과 함께 발견되었기 때문에 이 지역에 공룡의 먹이와 산란지 환경을 복원 할 예정이다.

문턱 없는 복합복지타운 ‘나래울’

나래울은 복합복지타운으로 ‘날개’를 의미하는 나래와 ‘울타리’를 의미하는 울이 합쳐진 순수 우리말로 새의 둥지를 형상화하고 있다. 새의 둥지 같은 한울타리 안에서 어르신, 장애인, 아동, 청소년, 여성 등 화성 시민 모두가 더불어 살면서 소외와 차별 없이 서로 소통하는 화합의 장을 열어 가고자 하는 뜻을 담고 있다.

나래울은 사회복지, 노인복지, 장애인 복지시설을 하나의 건축물에 복합화해 중복됐던 서비스를 줄이고 운영의 효율성과 복지의 질을 향상시켰다. 예를 들어, 낮 시간에는 주로 노인들이, 저녁 시간에는 주로 청소년들이 이용한다. 그래서 공간 사용이나 사업 운영의 효율을 높이고 다양한 주민들이 one-stop방식으로 원하는 서비스를 한 곳에서 한 번에 해결할 수 있다. 두 번째로 장애물 없는 건물로 모든 시설에 문턱이 없어 휠체어 사용에 제한이 없다. 특히 목욕탕은 탕 안까지 휠체어가 들어갈 수 있도록 경사로가 설치되어 있다. 세 번째, 나래울에서 이루어지는 사업들은 시민들과 소통으로 만들어진다. 10개의 부서가 고객간담회 등을 통해 지속적으로 주민과 만나 의견을 나누며 이것을 구체화하여 사업으로 만들고 있다.

화성시는 ‘365일 24시간’ 경비중

U-City란 첨단 IT 인프라와 유비쿼터스 정보 서비스를 도시 공간에 융합한 것이다. 생활의 편의 증대와 삶의 질 향상, 체계적 도시 관리로 안전보장과 시민복지 향상, 신산업 창출 등 도시의 제반 기능을 혁신시키는 차세대 정보화 도시를 말한다. 동탄 U-City 정보센터에서는 공공지역 방범, 환경오염정보 및 상수도 누수관리, 교통정보제공 등 다양한 공공정보서비스를 통합 운영하고 있다. 365일 24시간 정보 수집을 통해 신속한 조치를 취한다. 특히 긴급상황 발생 시에는 비상벨을 호출하고 화면을 통해 쌍방향 대화로 신속히 대응하는 시스템이 인상적이다.

목민관클럽 제12차 정기포럼 워크숍
국가위기와 지역재난관리대책

최근 기후변화가 심화되어 강우 패턴의 비정상적인 변동과 집중호우에 따른 피해가 갈수록 커지고 있다. 우리나라도 최근 1~2년 사이 많은 도시가 물난리를 겪은 후 각 지방자치단체들이 수해로부터 안전한 도시를 만들고자 노력하고 있다. 이에 따라 목민관클럽은 지자체 차원에서 지역재난관리를 하기 위한 현황과 한계를 짚어 보고 합리적 대안을 찾아보고자 제12차 정기 포럼을 개최하였다. 아래 내용은 지난 4월 27일, 경기도 화성시에서 개최된 워크숍의 요약이다.

▲ 김우영 서울 은평구청장 : 2010년 8월 3일, 서울시 은평구에만 시간당 100mm의 국지적인 집중호우로 인명피해가 발생했다. 주민센터와 관내 기관으로 민원전화가 몰려 접수가 원활하지 않아 피해를 키웠다. 은평구는 이날의 경험을 통해 ‘1가구 1담당 멘토링 사업’을 고민하게 되었고, U-City에 결합하는 것으로 대안을 마련했다. ‘1가구 1담당 멘토링 사업’의 목표는 주로 저지대에 반지하 주택이 많은 서울시 주거 환경 특성상 일정 수준 이상의 강수량을 가진 비가 오면 삽시간에 잠겨 버리는 상황을 극복하고자 사전에 담당 공무원들이 그들의 담당 가구들을 살펴 수해를 미연에 방지하는 것이다. 비상시에 담당 공무원의 개인 연락처로 연락을 하면 빠른 조치를 통해 관리할 수 있는 방안이다. 구청은 관할 동에 거주하는 공무원에 담당 가구를 배정하고 비가 예상되는 날에는 미리 문자 서비스를 하는 것으로 수해를 사전에 예방한다. 그 결과 피해를 줄일 수 있었다. 생활안전시스템은 센서를 설치해 적정 수위가 넘으면 경보를 올리도록 하여 근처에 거주하는 주민들이 안전한 곳으로 대피할 수 있도록 하고 있다. 이와 더불어 하수 설비를 정비해서 물이 막히지 않는지 여부 등을 상시적으로 점검하고 있다.

▲ 류희인 희망제작소 객원연구위원 : 범국가적인 시스템에 대한 사례를 말씀드리고자 한다. 위기는 그리스 말의 ‘크리메’에서 유래된 말로 잘 처리하면 기회이지만 그렇지 않으면 위기가 될 수 있다는 뜻이다. 우리가 위기를 대처하는 데 어려운 세 가지 이유가 있다. 첫 번째는 재난 위기는 예측할 수 없이 ‘돌발적’이라는 것, 두 번째는 통상적인 반응을 취하는 데 어려움이 있다는 것이고, 세 번째는 지속기간이 짧다는 것이다. 즉 일단 발생하며 손상이 크다.

국가위기 관리의 필요성이 부각되는 세 가지 요인도 살펴보자. 첫 번째는 기상변화, 두 번째는 기술변화, 세 번째는 도시 고밀도화이다. 근래에는 자연재난이 행정적으로 대처할 수 있는 부분으로 받아들여지고 있다. 그러나 시민의 안전인식 수준이 낮기 때문에 위기관리 행정이 필요하다.

2003년 출범한 참여정부는 ‘국가위기관리’를 국정운영의 중요 의제로 삼았다. 청와대에서는 국가안전보장회의의 소규모 조직을 확대하여 ‘위기관리센터’를 설립하였으며, 국가안전에 대한 전반의 업무를 맡도록 하였다. 국가위기 분야는 크게 세 가지로 분류한다. 첫 번째가 전통적 안보, 두 번째가 재난, 세 번째가 국가핵심기반(인프라)이다. 각 분야별로 매뉴얼을 개발하여 운영하고 있다. 전통적 안보 분야의 예로는 북핵이나 개성공단 돌발사태를 들 수 있다. 재난 분야는 모두 11개로 관리되고 있는데 풍수해, 지진, 산불 등을 수록해 보유하고 있고, 국가핵심기반 분야는 모두 9개로 사이버안전, 전력, 원전 등에 대한 매뉴얼을 보유하고 있다.

그 다음에 만든 매뉴얼이 기관별 위기에 대응하는 방법이다. 분야별 실무 매뉴얼이라 할 수 있다. 이명박 정부의 구제역 파동 때에도 이 매뉴얼을 사용됐었으나 초동대처 시 제대로 따르지 않아 구제역이 확산되기도 하였다. 실무매뉴얼은 부처와 기관들이 해야 할 대처방안과 복구 프로세스까지 모두 정리를 하였다.

마지막으로 위급 시 행동 매뉴얼이다. 이는 관련 지자체와 기관(군부대, 소방서, 경찰서 등)에서 어떻게 행동해야 하는지를 기록해 놓은 것이다. 매뉴얼만 만들어 놓고 사용을 하지 않으면 소용이 없기 때문에 이것을 매년, 관련 부처 10개 기관이 모여 실행하고 토론하고 수정하는 방식으로 운영하고 있다.

윤리, 철학적 측면에서 위기관리 재난안전관리를 살펴보자. 국가위기 시스템은 일종의 보험이다. 만일의 사태에 대비한 장치이며 사고가 일어나지 않으면 그 비용은 소멸해 버린다. 위기관리를 하는 사람에게 가장 필요한 것은 급박한 상황이 발생했을 때 단 한 사람의 생명까지도 포기하지 않겠다는 마음가짐이다. 생명을 소중히 하겠다는 노력이 있어야 한다. 생명에 대한 존엄이 위기관리시스템의 출발점이다.

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▲ 이재은 충북대 교수 : 저도 위기관리라는 것은 인간의 존엄성 구현 과정이라고 본다. 앞서 국가위기 차원의 얘기를 해주셨다면, 이번에는 지역재난관리에 대해 말씀드리겠다. 일본과 같이 재난관리에 대해 끊임없이 훈련한 곳에서는 재난이 발생하더라도 그 피해가 적었다. 따라서 예방훈련의 빈도와 질에 따라 피해 규모가 결정된다고 볼 수 있다.

제가 희망제작소에 있을 때 전국을 돌아다니며 사례조사를 했다. 예를 들면, 강원도 평창의 사방댐은 보여주기식 공사로 인해 폭우가 오면 산사태 위험이 있고 댐의 역할을 못하는 곳이다. 충북 제천 봉양읍의 경우, 하룻밤에 집중호우로 아홉 곳에 산사태가 일어났다. 이때 각종 쓰레기들이 다리를 막아서 물이 빠지는 것을 방해해 마을 사람들이 물에 갇히는 사태가 일어났다. 강원도 인제군의 복구공사도 지적해야 한다. 제방을 쌓은 것이 아니라 돌과 돌 사이를 시멘트로 벽지처럼 발라놓은 부실공사를 했다. 이곳뿐만 아니라 전국적으로 이런 현상이 있다. 주민들의 증언에 따르면 건설회사 업주들이 수해 때 시설이 무너지면 다시 만들어서 수익을 챙긴다는 태도를 보였단다. 이래서 매년 땜질식 처방이다. 충북 음성군, 증평군, 청원군 등 많은 수해현장을 가보면 주민들은 답을 알고 있다.

다음으로 지방자치단체장의 지역재난관리 방향에 대해 간단히 살펴보자. 우선 최근에 피해가 발생한 곳의 문제점을 점검해야 한다. 그리고 담당공무원이 아닌 주민에게 물어보아야 한다. 수십 년 살아온 주민들이 안전문제를 더 잘 알고 있다. 또한 재난 현장을 발로 뛰면서 주민과 대화하도록 해야 한다. 마지막으로 재난관리를 담당하는 중앙정부를 믿고 기다리지 말고 주민안전을 위해서 직접 재난 관리 방안을 찾고 중앙부처에 요구를 해야 한다.

덧붙여 추진 방안을 제시하면 다음과 같다. 우선 시민단체와 협력해 거버넌스를 만든다. 중소상인이나 주민들과 함께 고민을 나누는 것이다. 두 번째로 지역단체, 기관, 기업과 MOU를 맺고 전문가를 통해 위협요소를 찾는다. 세 번째로 관내 소방, 경찰, 가스, 전력 등 관련 기관과 일상적으로 협의한다. 마지막으로 복구 과정에서 사람이 가장 중요하다는 점을 잊지 말자.

▲ 김생기 전북 정읍시장 : 지난해 8월 9일 비가 400mm가 와서 논두렁이 터지고 산사태가 났다. 부실하게 건설된 제방이 붕괴되어 토사와 쓰레기가 무너져 내리면서 집이 통째로 쓸려 내려가 87세 할머니가 돌아가셨다. 갑작스런 수해로 상황을 원활히 접수받지 못해 피해가 컸던 이유도 있다. 이재민들의 대피장소도 마련되어 있지 않았다. 사태 직후 국무총리가 방문하여 현장지원도 해주시고 특별재난지역으로 선포가 되어 도움을 받았다. 그러나 특별재난지역으로 선포되었는데 지난 정부와 현 정부의 기준이 달라 사유시설은 아예 지원이 안 되어 실질적으로 주민들에게는 보상이 힘들다. 우리도 부실공사를 막기 위해 현장방문도 하고 공무원들을 파견도 하지만 일일이 볼 수 없어서 안타깝다.

▲ 이성 서울 구로구청장 : 수해가 작년, 재작년 두 번 있었다. 서울 구로구의 제일 큰 시장에 수해가 나서 물이 허리까지 찼다. 시장 안을 보는데 주민들은 물건을 조금이라도 높이 올려 피해를 줄이려고 노력하는 모습을 보았다. 그때 모든 곳을 돌면서 진심으로 사죄를 했다. 상인들이 모인 곳으로 갔더니 구청장이 미안해 할 필요 없다고 도리어 위로를 했다. 그해에 피해가 엄청났지만 수해로 인한 민원이 한 건도 없었다.

이후 간부회의에서 수해에 관한 주제로 토론을 했고, 이야기들을 모아 수해대책을 만들었다. 그 결과 작년에는 침수가구가 496가구로 줄어들었다. 침수 지도를 보면 더 자세히 알 수가 있는데 빨간색이 재작년 침수지역이고 파란색은 작년 침수지역이다. 시간당 100mm가 왔는데 한편으로는 좋은 기회라 생각했다. 당시 수해 기간 내에 침수 되지 않은 집은 이후에도 침수가 될 일이 없다고 판단하여 당시에 침수한 집만 잘 관리하자라는 목표를 세웠다.

그 결과 개봉2동은 침수가구가 500가구에서 18가구로 줄었다는 것을 볼 수 있다. 전화를 받지 않는다는 민원이 있어 담당 공무원 1명당 5~6가구를 맡는 ‘담당공무원 제도’를 시행하였다. 이와 함께 펌프장 용량 증설이나 하수관 정비 사업 등을 진행하였다. 시설물을 설치하기 힘든 지역에는 모래주머니를 비치했다. 원시적인 방법이긴 하지만 가장 효율적인 방법이기도 했다.

녹색주차마을을 위하여 예쁜 빗물받이를 사용했지만 이것이 화를 키웠다. 실용성이 없었다. 결국에는 예쁜 빗물받이를 치워서 침수 되지 않도록 했던 것이다. 결론은 수해는 거시적으로만 접근할 것이 아니라 미시적으로도 해결하려고 노력하면 얼마든지 막을 수 있다는 사실이다.

▲ 이재은 충북대 교수 : 특별재난도시로 정해서 복구비를 대출받으려고 할 때 현장에선 실질적으로 어려움이 많다. 시장·군수·구청장 협의회도 있고 중앙정부가 안된다면 지자체에서 뭉쳐서 해결할 수 있는 방향을 찾아야 한다. 우리 주민의 안전에 대한 것이기 때문에 민선 자치단체장으로서 그 정도의 노력은 필요하다.

▲ 문석진 서울 서대문구청장 : 어떤 재난 상황에 있어서 청장이 직접 현장에 나가는 것은 중요하다. 대부분의 주민들은 구청에서 함께 해결하려고하는 모습을 보이면 불만이 적다.

▲ 노현송 서울 강서구청장 : 추석이라 지역주민들이 대부분 지방에 내려갔을 때 큰비가 왔고 문이 잠겨 있을 때였기 때문에 피해가 컸다. 서울시에 요청을 해도 큰 문제로 불거지지 않은 이상은 해결해 주지 않는다. 그래서 저수조를 만드는 작업을 하고 있다. 전화통화가 안되고 재침수가 되는 점은 일대일 공무원 배치법을 시행하니 효과가 있었고 주민들 스스로가 각별히 주의를 하니 피해가 덜했다. 큰 피해가 일어나고 나서 해결하는 게 아니라 미리 대응책을 만드는 것이 중요하다.

▲ 김생기 전북 정읍시장 : 농촌에서 아이들 학교 보내기 위해서 집을 한 채 더 마련해 1가구 2주택으로 되어 있는 상황이 발생되고 있다. 이러한 경우가 보상대상에서 제외되기 때문에 주민들이 불합리하다고 느낀다. 사유시설에 대해서는 아예 보상을 해주지 않아 어려움이 많다. 도시와 농촌의 기준이 다른데 같이 적용하는 것은 부당한 부분이다.

▲ 이재은 충북대 교수 : 독일이나 유럽에 가면 이러한 문제들이 똑같이 일어나는데 그곳에서는 고민이 있을 경우는 싱크탱크에 의뢰를 많이 한다. 지자체들이 희망제작소 같은 곳에 대안을 만들어 달라고 할 수도 있다.

▲ 조택상 인천 동구청장: 정부에서 지원이 잘되는 경우가 따로 있다. 어떤 경우에는 1억도 안주면서 어떤 때는 가만히 있어도 10억이 떨어지는 경우가 그 예다. 하수종말처리장의 준설작업을 하는 저수조 퇴적물 처리 비용은 정부에서 그냥 돈이 나온다. 홍수 피해를 입은 경우는 사업은 정부에서 하고 관리는 지자체에게 맡겨 곤란한 상황이 많다. 새어 나가는 돈과 부당한 관리감독 역할 분담 부분에 있어서 목민관클럽에서 아이디어가 있어야 한다.

▲ 윤석인 희망제작소 소장 : 2009년까지 희망제작소에서 재난연구를 해 지자체에서 우리를 많이 찾아 주셨다. 향후 체계적인 재난연구와 그에 따른 대응하기 위하여 재난관리연구소로 수정하여 운영할 계획이다.

목민관클럽 제12차 정기포럼은 재난위기에 대한 경각심을 높이며 위기관리 필요성에 대해 되짚어 보는 시간이었다. 각 지자체에서 위기 상황 시 대처했던 방법들을 공유하고, 더 나은 관리대책에 대해 고민하였다. 앞으로 재난위기 피해를 최소화하는 대책과 관리를 기대해본다.

글_ 송정복 (기획홍보실 선임연구원 wolstar@makehope.org)