지난 2월 15일 (사)대한국토`도시계획학회의 주최로 ‘아름다운 경관형성을 위한 경관법의 활용 방안 심포지엄’이 국립중앙박물관에서 열렸다. 이번 심포지엄은 경관법이 시행됨에 따라 앞으로 각 지방자치단체에서 담당하게 될 경관 조례 제정, 경관 계획 수립 등의 경관 행정 방향을 모색하고 논의하기 위한 자리로 마련됐다.
총 4개의 주제 발표와 지정토론으로 진행됐으며 발표는 일본의 국토교통성 구고기술정책총합연구소 연구평가?추진 과장 키시다 리카코 씨, 문화관광부 지역문화팀 전문위원 오민근 씨, 한국색채연구소 도시환경팀장 이석현 씨, 준원도시경관연구센터 유완종 센터장이 맡았다. 지정 토론자로는 한국농촌공사 경관사업팀의 윤진옥 씨, 아주대 건축학과 이희정 교수, 경원대 도시계획학과 정석 교수, 디자인 서울 총괄본부 경관정책팀장 최성태 씨가 참여했다.
[##_1C|1264546203.jpg|width=”670″ height=”244″ alt=”?”|_##]‘일본의 경관법 제정과 지자체 전개 동향’ 키시다 리카코
가장 먼저 ‘일본의 경관법 제정과 지자체 전개 동향’이라는 주제로 2004년 일본 경관법 제정 당시 담당 공무원이었던 키시다 리카코 씨가 발표했다. 내용은 일본 경관법이 제정되기 이전과 제정 당시 상황, 경관법 활용 상황, 국가 지원 등 크게 네 갈래로 나뉘어 졌다.
경관법이 시행되기 이전의 일본 경관은 개성 없고 정돈되지 않은 가로, 범람하는 광고, 하늘을 덮는 전선, 감소하는 녹지 등이 문제로 지적되고 있었다. 특히 경관을 목적으로 한 토지이용규제가 낮아 건축을 둘러싼 분쟁이 잦았으며, 경관을 쟁점으로 한 논의가 증가하는 추세에 있었다.
또 녹지가 감소하고 산촌풍경이 사라지는 등의 환경 문제도 제기됐다. 지난 40년 간 인구는 3배 증가한 것에 비해 수림지는 1/4로 감소한 요코하마 시가 그 예이다. 법 제정 이전의 경관 관리 방법을 살펴보면 5백 여 지방자치단체가 경관 조례를 제정해 경관을 정비해 왔으며 국가는 중요 문화재 보호에 초점을 맞추는 모습이었다. 이에 지자체 중심의 경관 조례는 규제 수준이 미약하고 재정상의 지원이 불충분하는 등의 한계점을 가지면서 2004년 경관법이 제정되기에 이르렀다.
제정된 경관법은 경관이 국민 공통의 자산임을 강조하고 규제와 동시에 지자체 자주 조례에 강제력을 부여하는 것을 기본으로 그 외에 규제와 동시에 규제 완화, 세제?재정 등을 지원토록 한다. 경관법 체제는 크게 ‘경관계획’과 ‘경관지구’인 2단 계획으로 구성된다. 경관계획이 신고?권고를 기본으로 하는 완만한 규제인 반면, 경관지구는 이보다 규제가 엄격하며 보다 적극적으로 경관 형성을 도모할 지구를 대상으로 건축물의 형태 및 색채, 디자인에 대해 경관인정제도를 도입해 지자체의 인정을 받도록 한 것이다.
또한 비영리법인 및 공익법인이 포함된 ‘경관정비기구’를 구성해 행정이 미치지 못하는 부분을 여타 시민단체들이 경관을 보존 할 수 있도록 하고, 경관 상 중요한 건축물`수목 등을 지정해 보존하도록 하고 있다. 그 밖에도 주민 합의에 의해 상세한 경관 규칙을 만드는 ‘경관협정’, 행정?주민?공공시설 관리자 협의에 의해 경관 규칙을 만드는 ‘경관협의회’등이 시행되고 있다.
일본의 경관법은 2008년 1월을 기준으로 전국 3백 여 개의 지방자치단체에서 활용되고 있으며, 대도시에서 농촌까지 74개의 경관계획이 책정된 상황이라고 한다. 국가는 이러한 경관 보존 및 관리에 대해 경관형성종합지원사업, 주민형 마찌즈쿠리 펀드 등을 통해 지원하고 있다.
‘경관조례의 제정 및 활용 방안 -일본을 중심으로-’ 오민근
이어 제2주제 발표는 ‘경관조례의 제정 및 활용 방안 -일본을 중심으로-’라는 주제로 오민근 씨가 발제했다. 앞서 오 씨는 지난해 경관법 시행령이 만들어졌지만 경관 행정 경험의 부족으로 일선 현장에서 어려움이 있었을 것이라며 일본 사례를 참고해 방안을 모색해 보기 위해 발표를 준비했다고 밝혔다. 사례로 제시된 일본의 가나자와 시와 金山町는 경관조례를 통해 도시 경관을 변화시키고 지역을 활성화시켰다고 한다. 그 중 가나자와 시는 일본 최초로 역사 경관을 보존 및 관리하기 위해 ‘전통환경보존조례’를 1968년 제정했다. 또 1989년에는 전통환경보호구역과 근대경관창출구역을 설정한 경관조례를 제정했는데, 이 같은 위계적인 경관 계획은 보존과 개발을 동시에 추구해 지속가능한 체계적 경관 계획을 수립할 수 있게 하고 이는 곧 지역 활성화로 이어지게 됐다.
한편 현재 우리나라의 경관 관리 수준은 크게 국가와 지방자치단체 차원으로 나눠 볼 수 있다. 먼저 국가 차원의 경관 관리는 도시의 경우 국토기본법, 건축법, 도로법 등에 의해서 관리되며 자연환경보전법, 생태경관보존지역 등을 통해 자연경관이 관리되고 있다. 이 외에도 농산어촌 경관보존, 문화재보호법 등을 통해서 농촌과 역사문화 경관이 관리되고 있다. 그리고 지방자치단체의 경관조례 제정 현황은 2007년 9월 현재 16개 광역단체 중 5곳이, 227개 기초단체 중 28곳이 조례를 제정했는데 이는 2005년에 비해 약 2배 증가한 수치라고 한다.
종합해보면 현재 우리나라의 많은 개별 법률에서 ‘경관’ 관련 내용을 규정하고 있고 그 필요성을 인식하고 있지만, 실제 운영상에서 사례 및 경험이 부족한 것이 가장 큰 문제로 나타나고 있다. 이를 개선하기 위해 오 씨는 경관 정책을 효율적으로 전개하기위해 상?하위 자치단체 간 경관 행정 체제를 구축할 필요가 있다고 제안했다. 구체적으로 살펴보면 국토경관기본법 제정을 전제로 경관지구 및 경관계획구역이 한 지자체뿐만 아니라 다른 지자체 구역까지 걸쳐서 지정돼야 한다는 것이다. 그리고 향후 지방분권체제가 확대될 것이므로 광역경관행정 차원에서의 대책이 필요하다고 말했다. 또한 실천 가능한 방법으로 지역 특성을 반영한 조례를 재정한다거나 위임이 아닌 자주조례 제정 모색, 마을만들기 조례 제정 범위 확대 등을 제시했다.
[##_1C|1299260584.jpg|width=”670″ height=”242″ alt=”?”|_##]‘지역성을 반영한 경관색채계획 -경관법의 활용을 중심으로-’ 이석현
제3주제 발표에서는 이석현 씨의 ‘지역성을 반영한 경관색채계획 -경관법의 활용을 중심으로-’를 주제로 한 발제가 이뤄졌다. 그는 우리나라를 비롯한 세계 각국에서 보아온 경관 사례를 예시로 들며 이야기를 이끌어갔다. 그중 심포지엄에서 계속해서 언급 된 일본 사례를 다시 한 번 예로 들며 경관법이 성공한 일본 도시들의 특징이 주민들의 참여였다는 점을 강조했다. 시의 재정적 지원과 함께 NPO, 지역 주민들이 힘을 모아 경관을 살리기 위해 자체적으로 조례를 시행한 것이다. 이에 제도와 지침이 잘 만들어져도 시민이 함께하지 않으면 실패한다는 점에 주목하였다.
이 씨는 시민, 행정, 전문가 협의를 통한 지역색 구축과 지역의 개성적 색채경관 형성 등을 위해 경관법에 있어 색채계획이 필요하며 그 역할은 ‘개성?배려?조율’에 있다고 말했다. 또 경관색채의 목표는 색채의 연속성, 통일감, 다양성을 통해 장소에 개성을 부여하고 쾌적한 공간을 형성해 결국 지역의 색채 이미지를 형성하고 주민의식을 확산시키는데 있다고 한다. 이러한 경관색채의 가이드라인은 규제와 권고, 교육의 수준이다. 지나친 규제는 지역의 개성을 사라지게 하므로 가이드라인은 공간마다의 개성과 특징을 보호할 수 있는 큰 틀로써 존재해야 한다는 것이다.
이 씨는 결국 경관법을 활용한 경관색채정비는 협의와 유도를 중심으로 다른 경관정비사업과 유기적으로 결합할 수 있어야 하며 모범 사례 창출, 통일성과 다양성을 부여해야 함을 밝혔다.
‘국토계획법상 도시경관계획으로부터의 경관법 활용 방안 모색’ 유완종
마지막 발표는 ‘국토계획법상 도시경관계획으로부터의 경관법 활용 방안 모색’을 주제로 유완종 씨가 맡았다. 발표된 연구는 경관계획 수립 현주소를 파악하고 경관계획 개념 및 수립과정을 정립, 경관법 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)상 경관 계획 비교, 경관법상 경관계획 과제 및 개선방안을 도출하는 것을 목표로 하고 있다.
먼저 경관계획의 도입을 살펴보면 2003년 국계법 제정과 함께 최초의 공간 위계별 경관계획이 만들어졌으며 이어 2007년에 경관법이 제정됐으며, 초기에 비해 경관계획과 경관법은 상향적, 입체적, 질적 계획으로 나아가는 모습을 보이고 있다고 한다. 유 씨는 수원, 인천, 아산 등 국계법 상 도시경관계획 사례를 차례로 든 후 과제 도출 및 개선 방향을 제안했다.
각종 사례를 통해 도출 된 과제로는 국계법상 도시경관계획과 경관법상 기본경관계획의 위상 정립, 주민 의견 수렴방안을 구체화 할 필요가 있다고 말했다. 또 경관계획 수립지침 모니터링`점검을 위한 제도적 장치가 필요하다며 인센티브나 규제 상 규정을 확립해야 한다고 밝혔다.
경관법을 개선하기 위한 방향으로는 제도적/계획적/운용적 측면에서 바라볼 수 있으며 먼저 제도적 측면에서는 대상 지역의 전체`부분 설정 기준을 확보하고 비 경관계획 지역에 대한 경관 대책 등이 마련돼야 한다. 계획적인 측면에서는 유연성과 변화를 수용할 수 있는 계획 즉, 시간의 변화에 따른 경관계획을 수립해야 한다. 마지막으로 운용적 측면에서는 경관심의 위원회를 운용해 각 평가(교통, 환경, 재해 등), 종합계획이 구체화되기 전이나 구체화 과정을 심의토록 하는 것이다.
[##_1C|1010123851.jpg|width=”670″ height=”239″ alt=”?”|_##]지정 토론 / 질문과 답변
주제발표를 모두 마친 후 4명의 토론자가 발표 내용에 대해 간단히 언급하는 시간이 마련되었다. 먼저 윤진옥 박사는 이번 세미나가 국계법과 경관법 상의 경관계획 운용과 전개, 심각한 수준의 색채경관을 가꾸기 위한 경관법 운용 방법 등 실무적인 관점에서 당면한 과제에 대해 발표 및 논의 할 수 있는 기회가 될 것이라고 밝혔다.
이어 이희정 교수는 도시경관행정과 관련한 측면, 일본 경관행정과 우리와의 관계성 및 시사점 등 의 측면으로 의견을 제시했다. 연구에 따르면 경관에 대한 관심과 국민소득수준의 연관성이 높은데, 경관 행정이 활성화되기 위해서는 국민의 생활수준이나 삶의 관심이 뒷받침돼야 한다고 지적했다. 또 일본과 우리나라의 경관행정은 닮은 듯 하지만 차이점이 있다고 말했다. 일본 경관행정은 주민의 자발적 실행과 관심이 이뤄진 후 행정이 뒷받침해 주는 형태인 반면, 우리나라는 행정이 선도해 주민의 관심과 참여를 이끌어 내는 형태라는 것이다. 결론적으로 지역과 도시에 따라 지역주민이 기대하는 바와, 바람직한 경관 창출을 위해 요구되는 것이 무엇인지에 대한 논의가 필요하다며 토론문 발표를 마쳤다.
정석 교수는 경관이 가치있는 것이라는 인식을 법을 통해 확립하고 법적 구속력과 권위를 부여하기 위해 경관법의 취지를 공유할 필요가 있다며, 향후 경관법 활용방안에 대해 제안했다. 먼저 아름답지 않은 경관, 바람직하지 않은 경관을 방지하고 예방하는데 경관법을 어떻게 활용할 것인지에 대한 논의가 필요하다는 것이다. 그리고 경관 관리 및 형성을 위한 계획을 세울 때 가급적 초점을 좁혀서 전개하자는 것이다. 이를 위해 시급하고 중요한 과제에 우선순위를 두어 선정하고 재정적, 행정적 현실여건 및 시민의 인식수준, 실현가능성 등을 고려해 집행해야 하는 것이 중요하다. 마지막으로 주민과 시민, 이해관계자, 개발업자, NGO, 지역 기업 등 모든 관계자들과 공감대를 형성해 경관행정을 추진해야 한다고 언급했다. 함께 논의하고 결정하지 않는다면 경관행정의 성공적인 실천이 어렵기 때문이다.
마지막으로 토론문을 발제한 최성태 경관정책팀장은 경관법을 시행하는 행정 과정상에서의 어려움을 중심으로 이야기를 풀어나갔다. 첫째로 자치구에 대한 일정한 권한 부여가 필요하다며, 이는 자치구청장이 경관계획 수립, 경관조례 제정 등에 대한 권한이 없어 자율적인 사업 추진이 제한되고 있기 때문이다. 또 사업 승인을 위한 행정 절차가 여러번 중복 돼 효율성이 떨어지는 경우가 종종 있다며 예외를 둘 필요가 있다고 말했다. 그 밖에도 합리적인 경관위원회 구성이 어려우며, 경관법이 규제보다는 지원을 중심으로 하지만 현실적으로 재원 조달이 어려우므로 이를 보안해야 한다고 밝혔다.
이어 심포지엄에 참여한 이들에게 질문을 받는 자유토론 시간이 진행됐다. 다양한 의견이 오고간 가운데 성균관대 조경학과에 재직 중인 한 교수는 경관법에서 용어상의 오류를 보완 할 필요가 있음을 강조했다. 법과 교육 과정에서 사용하는 용어가 달라 혼란을 안겨주기 때문이다. 또 다른 의견으로 김영걸 씨는 경관법 심의과정이 일선 현장에서 족쇄로 작용하고 있다며 보완이 필요하다는 문제를 제기했다. 구체적인 규제로 인해 틀에 맞춰야만 하는 상황이라며 심의가 유연해 질 필요가 있다고 말했다.
그 밖에도 경관 개선이 어려운 지역들을 대상으로 인센티브를 부여해 적극적으로 도시 개발에 나서야 한다는 의견이 나왔으며, 여타 관련법과 경관법의 융화의 필요성을 강조하는 의견도 제시됐다.
나오며…
오랜 시간동안 진행 된 심포지엄에서 가장 눈여겨 볼 만 했던 것은 단연 일본 경관법 제정 당시 담당 공무원이었던 키시다 리카코 씨의 주제 발표였다. 다른 주제 발표에서 매번 일본 사례가 언급될 만큼 관련 전문가와 공무원들이 일본 경관법에 주목하고 있는 상황이기에 그들의 경험을 담당 공무원에게 직접 듣는 것은 의미 있는 일이었다.
경관에 대한 관심도와 국민소득수준이 비례한다는 연구 결과도 흥미로운 내용이었다. 지정 토론 시간에 경관 행정이 활성화되기 위해선 국민생활수준이나 관심이 뒷받침돼야 한다는 의견이 나오기도 했다. 궁금점이 드는 것은 경관 행정 활성화를 위해 국민생활수준이 높아지기를 마냥 기다릴 수는 없는 노릇일텐데, 저 두 가지가 비슷하게 향상되면서 긍정적인 효과를 낼 수는 없는 지에 대한 부분이다.
오늘과 같은 심포지엄을 통해 경관 행정 현장에서 실천 가능한 대안들이 지속적으로 논의됐으면 하는 바람이다.
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