정부의 에너지정책은 환경보전과 경제적인 수익을 동시에 추구하는 지속가능한 발전을 목표로 하고 있다. 이와 같은 정부 정책 기조를 나타내는 것이 녹색성장과 재생에너지 정책이라고 할 수 있다. 녹색성장은 온실가스와 환경오염을 줄이는 지속가능한 성장의 개념으로서 녹색산업에 투자하고, 청정에너지·녹색기술을 지원하여 경제발전과 환경보전 두 가지를 동시에 이루고자 하는 목표를 가지고 추진되었다. 하지만 2008년 정책 발표 후 지난 몇 년 동안 녹색성장이라는 이름으로 추진된 사업들은 4대강사업 등 개발 위주의 사업이 대부분이었고, 환경보전 측면에서는 오히려 소홀하였다는 비판이 있으며, 과연 정부의 녹색성장 정책이 녹색일자리를 창조하는데 기여하였는가에 대한 의문이 제기되고 있다.

재생에너지는 화석에너지의 대체에너지로서 태양광, 태양열, 풍력, 지열, 조력 등을 말하며, 원자력발전과 달리 안전하고, 고갈될 염려가 없는 에너지원이다. 국내 재생에너지 정책은 관련 산업들에 대한 투자는 지속적으로 되고 있으나 2010년 기준 전체 에너지원 대비 재생에너지 비율은 약1% (독일의 경우 약10%)를 약간 상회하는 수준으로 아직은 미흡한 실정이다. 이러한 에너지정책 추진 현황을 볼 때, 다음과 같은 의문을 제기할 수 있다. 독일 사례를 벤치마킹한 정부정책은 왜 실패했는가? 왜 어느 나라는 재생에너지 정책에 성공하고 어느 나라는 성공하지 못했을까? 그 이유는 무엇 때문인가? 기술 수준과 자본력 혹은 의사결정 방식의 차이인가?

이번 강연에서는 정부의 에너지정책에 대한 문제 제기를 바탕으로 에너지정책 변화와 에너지시스템의 선택, 분권화된 재생에너지정책과 녹색일자리, 에너지민주주의를 실현하는 에너지정책 크게 3단락으로 나누어 앞으로의 에너지정책 방향 및 에너지민주주의와 녹색일자리에 대하여 살펴보았다.

[##_Gallery|1109561670.jpg|성균관대 경제학과 김인숙 박사|1213030322.jpg|성균관대 경제학과 김인숙 박사|width=”400″ height=”300″_##]

에너지정책 변화와 에너지시스템의 선택

과거에는 에너지 자원형태가 바뀌는 방식이었다. 예를 들어 과거의 에너지자원은 나무에서 석탄 또는 석유로, 화석에너지에서 재생에너지 또는 원자력으로 전환되어왔다고 할 수 있다. 하지만 미래에는 다양한 에너지 자원들을 같이 쓰는 시대가 될 것이다. 이전 시대부터 사용해 온 화석연료와 원자력, 수소에너지로 대표되는 신에너지, 그리고 재생에너지 등 다양한 에너지원을 혼합(energy mix)하여 사용하고, 혼합비율을 조정하는 방식으로 바뀌고 있다. 에너지를 어떻게 섞어 쓸 것인가가 에너지 정책의 주요한 과제가 된 것이다. 이와 같은 에너지시스템에서는 다양한 에너지 수급 시스템이 경쟁을 하게 되고, 에너지소비자의 주권과 선택이 더욱 중요해지고 있다.

에너지정책의 목표는 온실가스 감축, 에너지 효율성 확보, 일자리 창출, 에너지 안보 유지와 같이 다양하다. 이러한 목표들은 독립적으로 작용하기 보다는 상호보완적인 관계를 가지고 있다. 예를 들면, 온실가스 감축은 에너지 효율성 제고와 재생에너지 확대를 통해 자동적으로 달성될 수 있다. 그리고 에너지 효율성과 분산에너지인 재생에너지는 일자리 창출과 동시에 지역경제 활성화에 기여할 수 있다.

현대 기술 발전과 더불어 새로운 에너지원과 재생에너지를 이용할 수 있게 되었다. 20세기 후반 등장한 새로운 에너지원으로는 수소에너지, 연료전지, 석탄가스화 등이 있고, 재생에너지에는 태양열/태양과, 풍력, 수력/해양, 폐기물, 지열, 바이오에너지 등이 있다. 이러한 기술 발전에 대해 기술이 주는 좋은 점, 긍정적 영향과 더불어 기술이 가져오는 나쁜 점, 부정적 영향이 있다. 기술 발전의 장점에는 삶의 변화, 기술의 편리함, 건강보전·수명연장, 장거리 여행 가능, 의사소통 증진 등이 있고, 단점으로는 복잡한 기술, 이해의 난해함, 과학기술에 대한 두려움, 과학기술에 대한 오해, 지나친 기대감 등이 있다. 더불어 시민, 정치가, 학자, 기업인 등 각 주체별 기술 발전에 대한 생각과 입장 차이가 존재할 수 있다.
 
기술 진보의 3가지 요소는 첫 번째는 의도적이고 열려있다는 점이고, 두 번째는 구조적이고 불가피하다는 점이며, 세 번째는 역사적이고 우연적인 특성을 가지고 있다는 점이다. 첫 번째 의도적이고 열려있다는 말은 사회의 집단적인 자유 의지, 즉 인간의 의지가 기술 정책을 결정한다는 말로써, 기술 자체의 사용성도 중요하지만 사회에서의 수용성도 중요하다는 말로 설명할 수 있다. 둘째, 구조적인 성격은 기술 발전의 순서가 불의 사용에서 청동/철 등 금속 가공, 기계 사용과 전기의 발견, 인터넷 통신망 등 여러 문명에서 동시적으로 나타나는 기술발전의 흐름이 존재한다는 것이다. 그리고 셋째, 우연적이라는 말은 기술이라고 해서 반드시 논리적이거나 이성적이지 않고 우연적인 원인이 작용할 수 있다는 말이다. 예를 들어 우주선 로켓의 크기가 결정된 배경에는 말 두 마리를 연결하는 간격의 길이가 영향을 끼쳤다. 그 이유는 로켓을 철도교통으로 운송하여야 하는데, 초기 철도로 운반하는 한량의 설계 기준이 말 두 마리를 연결하는 간격에서 연유되었기 때문이다.

독일 에너지정책 수립 배경에는 의사소통과 민주주의 시스템이 작동하고 있다. 민주주의는 정보를 가진 그리고 판단할 수 있는 민주시민이 만들어가는 것이며 에너지민주주의는 에너지 관련 정책의 의사 결정을 시민이 하는 것이라고 할 수 있다. 바로 시민과의 의사소통을 바탕으로 시민의 요구사항과 고민 그리고 기대를 반영하는 기술과 연구를 지향하고 있다.

독일에서는 민주적인 정책 수립 시스템과 함께 일본 후쿠시마 원전사고를 통해 원전 폐쇄 초기 계획이 재확인되었으며, 에너지 전환시대의 해결과제로 높은 에너지 기술 수준과 시민의 요구사항을 반영하고, 재생에너지를 전체 에너지 수요의 50%까지 충당할 수 있도록 재생에너지 비율을 높일 계획이며, 지역 주민이 환영하고 지지하는 새로운 에너지 기술을 개발하려 하고 있다. 이러한 독일의 에너지 정책 시스템과 더불어 세계 에너지 정책에서 강조를 하는 것이 바로 의사소통이다. 2006년 러시아 상트페테르부르크에서 발표된 세계에너지안보 주요원리(Global Energy Security Principles)에 따르면 집약적인 의사소통과 다양성, 절약과 효율, 청정에너지, 투명성과 정부책임, 공동대응, 빈곤층 고려 등의 요소들을 중요하게 고려하고 있다. 이와 더불어, 에너지정책은 에너지 소비자 주권 확보와 더불어 bottom up 방향으로 가야되고 재생에너지 위주의 추진을 하는 것이 중요하다. 

분권화된 재생에너지정책과 녹색일자리

유럽위원회에서는 온실가스 배출량을 1990년 기준의 80~95%로 유지하고 장기적인 실행의 기본 틀로 삼기 위해 에너지 로드맵을 작성하였다. EU Energy Roadmap 2050이라고 불리는 로드맵의 작성 목표는 정부와 투자자에게 분명한 목표를 제시하기 위해서이며, 경쟁력과 공급 안정성을 개선하는 저탄소 에너지시스템 구축 방안 제시 및 2030 정책의 기본 틀 도출을 위한 기반 제공을 목표로 하고 있다. 로드맵의 핵심요소는 크게 다섯 가지로, 첫째 시스템 접근을 통한 에너지절약, 둘째 장기적으로 재생에너지 중심으로 energy mix, 셋째 전력생산에 필요한 투자비용 대규모 진행, 넷째 에너지 시장의 인식전화에 따른 상호의존성과 재생에너지의 증가, 다섯째 장기적으로 비용절약이 가능한 저탄소화 가능성이 있다.

참고로 1990년에서 2009년까지의 전력생산용 에너지원에 대한 자료를 근거로 10년 동안 가장 많은 변화를 보인 에너지원은 가스(23%로 증가), 석탄(26%로 감소)이며, 재생에너지(12%에서 18%로 증가)는 증가하고, 석유(9%에서 3%로 감소), 원자력 발전 비율도 약간 감소했다.

온실가스 감축 목표를 달성하기 위해 ‘비용 효과적인’ 다양한 정책수단을 개발하여 산업부문에는 배출권 거래제도를 도입하고 민간부문에는 조세제도를 도입하여 환경문제와 실업문제라는 두 마리의 토끼를 잡으려는 정책을 시행하고 있다. 각각의 정책수단에 대해 설명하면 먼저 산업부문 배출권 거래제도에는 크게 무상할당과 유상할당(경매)로 나눌 수 있고, EU 산업계 배출의 기본 원칙은 ‘국제경쟁력 유지’이며, 이는 공정경쟁에서 달성 가능하다. 또한 산업계와의 지속적인 의사소통을 통해 벤치마킹 방식 도입과 탄소누출산업 우대 기준을 제시하고 있다. 온실가스를 줄이는 것보다는 더 내뿜을 수 있도록 허용을 해주는 것이 유럽의 온실가스 배출 전략의 특징이다.

민간부문의 조세제도에는 환경보전과 기후변화협약 준수를 위해 탄소세, 환경세, 에너지세, 친환경적인 보조금 등을 부과하고 있으며, 일자리 창출을 위해서는 인센티브 제공과 소득세 감면, 사회보장부담 감면 등의 방법을 취하고 있다. 이와 같은 조세정책을 이중배당(double divided) 정책이라고 하는데, 이 정책은 1980년대 유럽에서 실업과 복지수요, 온실가스 감축을 동시에 해결해야 하는 문제가 발생함에 따라 시작되게 되었으며 취지는 환경에서 돈을 거두어서 일자리를 만들어 주는 것(인센티브 제공, 소득세 감면)이라고 할 수 있다. 달리 말하면 에너지를 절약하는 기업에게는 일자리를 주는 것이다.

다음으로 설명할 내용은 분산 에너지시스템과 지역경제에 대한 것이다. 독일 사례에서 지역 안의 돈이 지역 밖으로 나가는 원인을 찾아보았더니 에너지 비용이 많았다. 지역에서 재생에너지를 생산해서 에너지 비용이 빠져나가는 것을 막았더니 지역 구매력의 75%가 해당 지역으로 환원되었고 오히려 지역 내 녹색일자리 창출에 기여했다. 이는 지역주민의 부가가치를 가장 많이 만들 수 있는 모델로서, 이 모델을 만드는데 관련 분야 엔지니어, 경제학자, 컨설팅업계, 지역주민, NGO 등이 참여하였다. 이와 같이 독일에서 비즈니스 모델을 적용할 수 있었던 것은 에너지를 비싸게 팔 수 있었기 때문이다. 하지만 우리나라의 경우에는 전기료가 싸기 때문에 비즈니스 모델을 적용하기가 쉽지 않다. 그렇지만 앞으로 발전차액지원제도 또는 RPS와 같은 제도를 확대 적용하면 가능할 것으로 판단된다.

에너지시스템은 에너지공급 및 판매 방식에 따라 중앙집중형과 분산형 에너지시스템으로 나눌 수 있다. 먼저 중앙집중형 에너지시스템은 기존 에너지자원을 사용하므로 높은 비용이 들고, 지역 구매력이 외부로 유출(약 75%)되며 노동분업이 세계화되고 에너지 생산국의 가치가 창출된다. 반면 분산형 에너지시스템은 지역주민이 직접 정책을 결정하고, 안정적으로 에너지가 공급되며, 공정하고 안정적으로 에너지 가격이 매겨지고 이를 통해 지역에서 부가가치를 창출할 수 있다. 한편, 에너지 세제 및 정책의 연계성 문제에 대하여 탄소세의 도입은 관련된 조세제도 및 개별 조세와의 관계를 파악하는 일부터 논의되어야 하며, 에너지 효율성 그리고 일자리 창출과 자연자원 보존 등을 고려하여 에너지세제 개편을 논의할 필요가 있다.

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에너지 민주주의 또는 에너지 시민주권이라는 개념이 아직 우리에게는 낯설 수 있다. 하지만 오래 전부터 독일에서는 에너지 민주주의를 실현하기 위해 다양한 정책과 시스템, 그리고 의사소통 방법들을 발전시켜 왔다. 독일에서 에너지 결정 주체의 중요성을 설명하는 말이 있다. 그것은 바로 “사회의 집단적인 자유 의지가 미래 에너지 기술을 선택한다.”는 말이다. 이 말의 의미는 시민으로 대표되는 사회의 집단적인 의지가 에너지 시스템을 결정한다는 것이다. 그리고 ‘에너지 시민 주권’이라는 말은 일반 상품과 서비스에 대해 소비자가 권리를 행사하듯 에너지에 대해서도 소비자인 시민이 권리(주권)를 행사하는 것을 말한다.

독일에서는 지난 2011년 3월 후쿠시마 원전 사고 이후 윤리위원회를 열어 원자력 발전소를 폐쇄하는 탈핵 합의를 이끌어 냈다. 사회학자, 과학자, 종교계 등 사회인사 등으로 구성된 17인 윤리위원회는 8주 동안 시민단체, 원자력업계, 에너지기업, 과학자 등과 면담을 갖고, 100차의 회의와 TV생방송 토론을 진행하였다. 회의와 토론에서 언급된 내용은 단순한 기술이 아닌 삶의 문제로서 독일사회에서 무엇이 위험이고, 무엇이 위험이 아닌가? 어디까지를 위험으로 보는 것이 적절한가? ‘안전하다’와 ‘100% 안전하다’의 차이는 무엇인가? 등에 대해 논하고 과학과 사회가 융합된 거버넌스 개념으로 과학의 진리는 독단적으로 존재하지 않으며 과학과 사회가 융합해 정책을 만들고 실행하는 것이라고 하였다. 또한 원자력을 반대하는 100가지 이유를 들어 원전 반대 논의를 확산시키기도 하였다.

에너지 안보(수입 의존), 대체(재생)에너지, 일자리 창출(형평성)과 같은 에너지 문제에 대한 독일의 시민협력은 정부기관인 독일 연방연구부를 중심으로 학계와의 대화, 시민과의 대화를 통해 이루어졌다. 연구자와 학계의 의사소통 사례로 WID(Wissenschaft im Dialog)가 있으며, 시민과의 대화 사례로는 시민정상회의와 시민보고서가 있다. 시민정상회의 추진 절차는 초기 전문가 자문단 회의를 통해 초기 결과물을 도출하고 이 자료를 바탕으로 온라인(정보,전문가 블로그) 토론을 통해 자문단회의와 중간보고를 진행하며, 이 결과물을 다시 시민정상회의(Buergergipfel)를 거쳐 Buergerreport(2011)라고 하는 시민보고서를 내고 최종적으로 이에 대한 자문단회의를 통해 최종 결론을 내는 것이다. 이러한 방식의 회의는 주제와 회의 기간에 따라 방식이 달라질 수 있으나 기본적으로 주민 의견을 중심에 두고 가능성을 모색하고 해결방안을 도출한다는 큰 틀을 유지한다고 할 수 있다. 그리고 덧붙여 독일의 에너지 연구 관련 기관에서는 에너지 관련 연구주제를 전시, 공모전, 토론, 체험, 온라인 참여 등의 방법을 통해 공론화하여 의사소통을 하고 새로운 아이디어를 발굴하고 있다.

독일의 사례에서 살펴본 바와 같이 구체적인 에너지 정책방안에 대하여 논하기에 앞서서 우선적으로 해결해야 할 문제는 정책목표와 정책수립의 의사결정과정에서 원칙을 수립하는 것이다. 즉, 누가, 어떠한 의사결정의 절차를 거쳐서 정책을 수립하는 가에 대한 사회적인 합의의 과정이 필요하다. 특히 다양한 이해관계자들의 의견을 수렴하는 방식에 대한 정책적인 합의가 에너지정책에서 검토되고 합의되어야 한다. 특히 현재의 주민보다는 오히려 다음 세대 그리고 미래의 주민들의 입장이 고려되어야 할 필요가 있다.

다시 논의의 출발이 되었던 국내 에너지정책 문제에 대해 생각해 볼 때, 국내 에너지정책의 이해당사자는 정부기관(기획재정부, 국토해양부, 지식경제부, 환경부 등), 산업계, 환경 관련 NGO, 언론, 전문가, 미래세대, 에너지 소외계층 등을 들 수 있다. ‘집중 해부 원자력 마피아’라는 시사인 특집기사(2011년 4월 9일, 186호)를 보면 원자력 관련 정부 기관 및 산업계와 학계에 얼마나 많은 기관들과 사람들이 관여하고 있는지 알 수 있다. 이와 같은 원자력 관련 기관들이 원전 찬/반 중 어느 쪽에 힘을 실어줄 지는 명약관화한 일이다. 동 기사에는 한국원자력문화재단의 간접광고에 대한 것도 있었다. 여기서는 광고와 퀴즈 문제 등을 통해 원자력 관련 내용을 홍보하고 긍정적인 인식을 가지게 유도하는 것을 볼 수 있었다. 또한 언론인의 해외방문에 원자력 홍보비를 지원하는 것도 문제라고 할 수 있다.

이와 같은 부정적인 현황에도 불구하고 앞으로의 에너지시스템 선택과 절차는 에너지시민주권과 직접 참여, SNS를 바탕으로 민주시민의 요구와 고민, 그리고 기대를 기술선택 과정에 반영해야 할 것이다. 특히 최근 급속히 발달하고 있는 SNS(Social Network Service)를 잘 활용하면 에너지 시민주권과 민주주의를 확산시키는 데 도움이 될 것으로 판단된다. 이와 같은 기본방향 아래에서 서울시에서는 마을공동체 협력방안(안)을 제안해 볼 수 있겠다. 서울시 마을공동체 협력방안(안)은 서울시 에너지 담당 부서가 주도하고 지역 마을공동체와 전문가/NGO/산업계가 협력하여 마을공동체에서 자원과 에너지를 엮고, 재생에너지와 자원재활용을 통해 어떻게 부가가치를 창출할 것인가 하는 문제를 논의하고, 이를 바탕으로 마을만들기 조례에
에너지 관련 내용을 넣어 지역에서의 에너지/환경을 기반으로 하는 마을공동체를 만들어 볼 수 있을 것이다.

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에너지정책은 환경보전과 경제적인 수익을 병행할 수 있는 환경효율성으로부터 사회적인 형평성을 동시에 추구하는 지속가능한 발전을 추구하는 방향으로 전환되고 있다. 지속가능한 발전(sustainable development)이라는 정책목표는 환경문제와 사회문제인 실업문제의 해결과 소득분배 및 경제성장을 동시에 추구한다. 경제적인 수익(economy), 환경보전(ecology) 및 사회참여(equity)를 포함하는 것이다. 이러한 정책목표 설정과 더불어 중요한 것이 정책수립의 원칙과 절차에 관한 사회적인 합의도출이다. 서로 다른 의견을 수렴하는 절차와 원칙에 대한 합의가 정책의 시행착오를 줄이는 지름길이기 때문이다.

미래에너지 선택의 문제는 ‘누가? 무엇을? 왜? 어떻게?’의 문제라고 할 수 있다. 에너지 선택의 결정권을 이전과 같이 정부와 전문가에게만 맡길 것이 아니라 내가 직접 나서야 할 때이나. ‘내가 잘 아는 에너지기술, 내가 선택한 에너지기술, 내가 책임지는 에너지기술’이라는 말과 같이 비단 에너지 선택뿐만 아니라 적극적으로 선택의 결과에도 책임지고 에너지문제를 고민하는 자세가 필요하다고 할 수 있다. 끝으로 지속가능한 발전을 위해 국내 에너지정책 관련 몇 가지 제언을 하였다.

첫째는 재생에너지정책의 핵심은 분산 에너지시스템과 지역경제 활성화라는 것이다. 산업계의 주도로 높은 비용과 지역의 에너지비용이 유출되는 문제를 극복하기 위해서는 중앙집중형에서 분산형 에너지시스템으로의 변화가 효과적이다. 분산 에너지시스템을 통해 공정하고 안정적인 에너지 공급과 가격, 그리고 지역의 부가가치 창출을 통한 지역경제 활성화가 가능하다. 둘째, 에너지민주주의가 실현될 때 녹색일자리도 창출될 수 있다. 에너지민주주의 즉 에너지 시민주권이 실현될 때, 시민이 에너지 정책을 수립하고 사업에도 참여가 보편화 될 수 있다. 분산 에너지시스템 방식으로 지역주민이 재생에너지 사업 비즈니스 모델을 도출하고, 결정하고 투자하며 관리 및 판매와 운영하는 과정에서 지역 녹색일자리가 창출될 수 있는 것이다. 셋째, 지방정부를 중심으로 에너지공동체 성공사례를 만들었으면 좋겠다. 현재 대부분의 에너지정책은 중앙정부를 중심으로 이루어지고 있다. 중앙정부의 정책은 규모와 파급속도가 빠르지만 실제 지역 주민과 공동체에게는 피부에 와 닿지 않는 경우가 많다. 그렇기 때문에 지방정부를 중심으로 지역에 맞는 에너지정책을 시행하고, 특히 마을을 기반으로 하는 에너지공동체를 시범적으로 만들어 에너지 문제가 나와 동떨어진 문제가 아니라 지역과 공동체와 밀접히 연결된 문제라는 인식을 확산할 수 있도록 성공사례를 만들 필요가 있다.
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강연_ 김인숙 (성균관대 경제연구소 연구조정팀 박사)
정리_ 장우연 (뿌리센터 연구원 wy_chang@makehope.org)