시민 참여가 과거의 중앙집권형 지방자치를 뛰어넘어 새로운 정책방향과 사회문화로 자리 잡아 가고 있다. 산업화 기간을 거치면서 중앙정부 주도로 이루어져 온 우리나라의 거버넌스는 민주화 과정을 통해 지방에 더 많은 권한을 위임하는 형태로 바뀌어 왔으며, 최근 들어서는 자치 서비스의 소비자인 주민들이 직접 나서서 지방정부의 의사 결정 과정에 참여하는 일이 늘어나고 있다.

독일의 지방자치와 주민참여

독일은 17, 18세기 들어 중앙집권적 전제국가가 탄생하기 전까지는 지방분권적 연합 국가였기 때문에 지역주의의 역사가 깊다. 그러나 이후 독일 제국이 성립하고 절대국가로 변모한 뒤 각 도시와 지역은 자치권을 박탈당하였으며 2차 세계대전이 끝나기 전까지 지방자치단체는 공공행정기관으로서의 역할만을 수행할 뿐이었다고 한다. 하지만 종전 이후 영국과 미국의 영향으로 지방 정부에 더 많은 권한을 위임하는 형태의 행정 체계가 만들어졌고, 통일 이후에는 연방정부(Bund), 주정부(Lander), 그리고 지방정부(Gemeinden)로 이루어진 체계 하에 지방정부가 자체 인사권, 제정권, 조례제정권, 조세권 등을 행사하는 등 지방자치를 실현하였다. 최근 들어 복잡한 절차로 인한 주민참여 저조와 개발 사업에 대한 주민 반발 등의 문제가 불거지고 있으며 이를 해결하기 위한 시도가 연방정부, 주정부, 지방정부 차원에서 광범위하게 이루어지고 있다.

이번 포럼을 위하여 독일 측에서는 뷔르거포럼(시민포럼) 등 독일의 주민참여방법론과 주민참여예산으로 유명한 리히텐베르크구의 사례를 주제로 선정하였다. 이를 소개하기 위하여, 안드레아스 가이젤(Andreas Geisel) 베를린 리히텐베르크 구청장과 안드레아스 오스너(Andreas Osner) 가족친화적 지자체 협의회 사무국장이 함께하였다.

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독일 베를린 리히텐베르크 주민참여예산 
(발표: 안드레아스 가이젤, 베를린 리히텐베르크 구청장)

리히텐베르크구는(이하 리히텐베르크) 인구 350만 명의 베를린시(이하 베를린)에 있는 구로써, 인구 25만 명, 면적은 52㎢, 실업률은 13%를 가진 베를린의 평균적인 지역이다. 베를린은 지난 수 년 동안 크게 발전했는데, 동서 분단을 극복하고 통일한 상징적인 도시로 유럽에서 가장 많은 관광객이 찾는 3위의 관광도시가 되었다. 하지만 그런 점이 베를린 시민들에게는 긍정적인 측면과 더불어 부정적 요인으로도 작용하고 있다.

리히텐베르크는 (구)동베를린 지역으로써, 북부는 농업, 중부는 산업, 남쪽은 주거지역인 구시가지 중심으로 이뤄졌다. 구 안에는 13개의 구역이 있으며, 4개의 대학, 일반학교 52개, 탁아소 88개, 놀이터 143개 등이 있다.

리히텐베르크는 주민참여예산제도를 실시하고 있다. 이는 주민들이 정치에 대한 참여와 관심이 낮아지고 있기 때문에 적극적으로 정치에 참여할 수 있는 기회를 제공하기 위해서이다. 민주주의는 주민의 적극적 참여 없이 불가능하다. 주민참여예산제는 주민이 다양한 형태로 참여할 수 있도록 하기 위한 방법 중 하나이다.

주민참여예산제는 1989년 브라질 포르투알레그레에서 처음 도입했다. 도입 당시 브라질 도시는 부패가 심각했고, 주민들의 불신도 컸다. 이를 제거하고 주민들의 정치 참여를 확대하기 위해 제도를 도입했으며, 결과과 성공적이어서 많은 나라들이 이 제도를 도입했다.

독일에선 1998년 몬하임 암 라인(Monheim am Rhein)과 블룸베르크(Blumberg) 두 개의 도시가 주민참여예산제도를 도입했으며, 이후에도 5~8만 정도 인구의 도시가 주로 주민참여예산제도를 도입했다. 이들 도시는 인구수가 적기 때문에 비교적 수월하게 제도를 운영했다. 하지만 리히텐베르크는 인구가 26만이기 때문에 도입이 쉽지 않았다. 그러나 대도시이기 때문에 더욱 필요했으며, 사람들이 구 행정과 자신의 삶이 밀접하다는 것을 알게 해야 했다. 이 제도를 성공적으로 도입하는 데는 다양한 파트너들의 도움이 있었다. 연방정치교육원이 리히텐베르크를 시범 사례로 선정하였고, 다양한 대학과 연구원도 이론 연구를 지원해주었다.

이 제도를 실행할 때 가장 중요한 점은 행정기관에서 예산안을 세우기 전에 먼저 주민들이 아이디어를 낼 수 있도록 하는 것이다. 정부가 예산 계획을 미리 세운 후에는 주민들이 영향력을 행사할 수 없다. 주민들은 단지 의견만 낼 뿐이기 때문에 참여가 제한된다.

주민참여예산제도의 요건은 참여의 문턱이 낮아 누구나 쉽게 아이디어 낼 수 있어야 한다는 점이다. 지역에서 사는 사람 뿐 아니라 근무하는 사람도 누구나 참여할 수 있다. 그러나 모든 주민이 참여할 수 있지만 결정권은 없다. 예산안 최종 결정하는 것은 구의회의 권한이다.

주민들이 참여하는 만큼 정치권은 주민 의견을 반영하고 정책이 어떻게 돌아가는지 보고해야 한다. 또 주민들이 참여하기 전에 ‘어떤 조건에 의해 예산을 수립하고자 하는지’ 알려줘야 한다. 예산제도를 이해하기 쉽게 정리해서 제공해야 한다. 또한 구 안에서 여러 집단 간의 이해차이나 갈등이 일어날 수 있기 때문에 이 모든 걸 투명하게 공개하고 토론할 기회를 제공해야 한다.

리히텐베르크의 예산 규모는 연간 6억 7천유로다. 이 중에 약 3천만 유로만 정치적 결정으로 사용되고, 나머지는 주민들의 생활편의 제공, 공무원의 복지 프로그램, 놀이터 개보수 등에 들어간다. 이 돈을 어떻게 분배할지가 주민들의 몫이다. 주민들의 참여 과정이 단순히 하나의 예산사용처를 논의하는 게 아니고, 예산 전체가 어떻게 분배되는지를 볼 수 있게 소개해야 한다.

이 세 가지 방법을 통해 엄청나게 많은 의견이 모인다. 이렇게 모인 제안은 여러 가지 방법으로 표결한다. 인터넷을 통해 모아진 의견은 표결도 인터넷상에서 진행하며, 가장 우수한 제안 10개를 뽑는다. 각 구역 내의 의견은 구역에서 표결해서 각 구역마다 5개의 좋은 제안을 뽑는다. 이렇게 13개 구역에서 총 65개의 제안이 선정된다.

2011년 10월 주민대표 표결을 실시했다. 전 구역 내 주민 접근성이 높은 공공장소인 학교, 쇼핑몰, 주민센터 등에 투표소를 설치해 주민들이 가장 우수한 제안을 투표로 선정할 수 있었다. 인터넷과 구역에서 선정된 75개 제안 중 주민투표로 선정된 제안을 구의회에서 검토해 의결한다.

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주민참여예산제는 장단점이 있는 제도이다. 리히텐베르크는 이 방법으로 7번 예산을 수립했는데 이 과정에서 몇 가지 단점을 발견했다. 첫째, 의견을 개진하고 실현되는데 있어 2년이라는 긴 소요시간이 든다. 둘째, 주민들의 참여도가 정체되고 있다는 점이다. 주민들은 자신의 의견이 제대로 반영되지 않는다고 생각하기 때문에 참여도가 크게 증가하지 않고 있다.

리히텐베르크에서는 이러한 문제를 개선하기 위한 방안을 구상하고 있다. (아래 새로운 참여절차 참조) 일정기간에만 의견을 제안하는 것이 아니라 1년 내내 언제든지 의견을 낼 수 있도록 했다. 또 즉시 실현돼야 할 제안과 장기적으로 실현되어야 하는 제안을 제도를 구분했다. 또한 ‘키츠펀드(Kiezfond)’라는 새로운 제도를 도입했는데, 이는 각 구역마다 7만 유로씩 통째로 지원하는 제도다. 그 금액은 구역 주민이 직접 사용처를 결정할 수 있다. 키츠펀드에 있는 돈으로 구역 내 일을 즉각적으로 실행할 수 있다.

예전처럼 인터넷을 통해 편리하게 의견을 개진할 수도 있다. 인터넷을 단순히 보고하는 곳이 아닌 의견을 제안하고 다른 주민들의 반응과 대답을 확인할 수 있는 곳으로 바꿨다. 물론 서면 제안도 계속해서 받고 있다.

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그동안 제안된 의견을 살펴보면, 주민 의견의 75%가 인터넷을 통해 발의됐다. 다른 방식으로 제안된 25%는 인터넷을 전혀 사용하지 않는 대부분 연령대가 높은 주민들이 발의한 경우이다. 주민 참여는 모두에게 기회가 제공돼야 하기 때문에 오프라인상의 구역논의 창구를 열었고, 워크숍을 열어 주민들이 의견을 직접 내고 평가할 수 있도록 했다.

주민참여예산제에 참여한 총 인원수를 보면 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. 2013년 예산 제안에는 만 명 이상(10,488명)이 참여했다. 만 명은 전체 인구 26만에 비교하면 그렇게 많은 수치는 아니다. 한 주민이 주민참여예산제도에 참여하려면 개인의 시간과 노력을 상당히 투자해야 한다.

주민참여제도를 통해 접수된 제안을 보면, 2013년 총 230건을 넘는다. 하지만 실제 제안된 숫자는 이보다 더 많다. 같은 주제의 의견을 하나로 간주해서 통계를 내기 때문에 총 제안 건수는 실제 제안된 숫자보다. 주민들이 제시한 제안을 투표해서 구의회로 넘어가는데, 그 수를 보면 다음 표와 같다. 2013년 예산 제안에 총 83개가 선정됐다. 표를 보면 주민이 참여한 상당히 많은 제안이 선정됐다는 걸 알 수 있다.

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▲ 리히텐베르크 주민참여예산제도 참여현황

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▲ 주민참여예산제도를 통하여 접수된 제안

주민참여예산제는 단순한 제도가 아니다. 행정기관은 일이 엄청나게 많아지며, 복잡한 절차를 요구한다. 그러나 절차가 복잡한 건 초창기에 발생하는 일이다. 한 번 제도가 정립된 다음에는 훨씬 더 많은 이익이 생긴다. 주민들이 예산을 계획하는 일에 참여하기 때문에 정치권이 결정한 것에 대해 불만이 줄어들고, 소송 청구도 줄어든다.

독일의 주민참여와 시민포럼
(발표: 안드레아스 오스너 가족친화적 지자체 협의회 사무국장)

독일은 3년마다 시민들에게 질문을 한다. “정치에 참여하고 있습니까?” 약 35% 정도는 정치에 참여하고, 시민 참여에 동참하며, 여러 시민단체에서 활동한다고 답한다. 하지만 실제 정당에 소속돼서 지속적으로 활동하는 사람들은 2~3%에 불과하다. 시민단체에서 활동하는 사람들은 이보다 상대적으로 많다.

도대체 왜, 정치에 시민 참여를 장려해야 하는가? 바로 리더십의 수준을 질적으로 보장하기 때문이다. 시민들에게 질문하고 동의를 얻으면서 정치를 하면 정치수준이 일정 수준으로 유지될 수 있다. 즉, 질적 보장이 유지된다는 말이다. 또한 책임공동체를 만드는 것이 민주주의 실현하는 데 중요하기 때문이다.

시민참여방법론으로 다양한 시민 참여의 틀이 있다. 예를 들면, 10년, 20년 이후에 우리 도시가 어떤 모습을 갖추고 있어야 할까에 대한 비전을 세우려고 한다면 오픈스페이스(Open Space : 최대 2,000명까지 참여가 가능한 대규모 토론 방식)나 월드카페(World Cafe : 사람들이 카페와 유사한 공간에서 창조적인 집단 토론을 함으로서 지식의 공유나 생성을 유도하는 토론기법) 등을 통해서 이야기할 수 있다. 이러한 방법은 도시비전과 도시계획에 대해 논의할 때 적절하다. 도로 건설 등 구체적으로 도시에서 일어나는 문제들을 논의할 때는 창의력이 반영되는 방법은 적합하지 않다.

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시민포럼은 시민 참여의 한 방법이다. 독일의 문제를 논의하려는 일반 시민들이 모여서 시민 포럼을 형성했다. 이런 시민 포럼을 구축하게 된 이유는 시민들에게 정치에 대한 관심을 독려하고, 공동체 의식을 심어주기 위해서이다. 또한 시민들은 민주주의를 체험하는 과정 속에서 정치인이 하는 일이 무엇인지 알게 된다. 그동안 시민포럼에 참여한 시민의 수는 만 명에 달한다.

독일 연방 대통령은 한국과 다르게 정치 결정권이 없다. 독일 대통령이 2011년 시민포럼에 참여하여 많은 의견을 제공했다. 2010년 12월에 참가자를 무작위로 선발했다. 가능한 한 많은 시민의 의견을 모으기 위해 25개 지역에 시민포럼을 구축했으며, 독일 전역에 골고루 분포되도록 구성했다. 시와 구와 군들 간의 대화, 시민 간의 대화, 시장과 시민 간의 대화가 될 수 있도록 했다.

시민포럼을 구성하기 위해서 무작위로 전화를 걸어 만 명에게 참여 의사를 물었다. 각계각층에서 참여할 수 있게 선발했으며, 2011년 3월 개최했다. 대통령이 참여했고 각 400명씩 큰 홀에 모이도록 하여 5개의 그룹 만들고 사회자가 이들과 대화를 시작했다. 시민의 관심 주제에 대해 질문했고, 세부 주제 중 또 특별히 관심 있는 부분에 대해 질문했다.

그 다음 온라인 플랫폼을 만들었다. 홈페이지를 구축하여 온라인 토론이 가능하게 했고, 모바일 프랫폼도 만들었다. 온라인 플랫폼을 통해 시민, 외국인 통합 및 사회 통합에 대해 어떻게 생각하는지 의견을 모았고, 각 25개 지역에서 소규모 시민포럼 행사도 진행했다.

5월 중에는 중점적 논의 주제를 선정하기 위해 2차 온라인토론을 열었다. 6개의 대주제에서 하나의 시민프로그램을 작성했다. 가장 좋은 의견을 수렴하여 만든 시민프로그램을 총회에서 채택했다. 우선순위에 따라 ‘민주주의의 날’에 다양한 프로그램을 채택했다. 총리도 참석할 정도로 큰 주목을 받은 행사였다. 모든 사람들이 모여 독일에 대한 의견 들을 수 있는 자리였다.
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시민포럼의 성과는 우선 다양한 주제에 대해 여섯 개의 제안을 담은 전독일 시민프로그램을 작성했다는 점이다. 또한 시민포럼이라는 포맷 자체가 새로운 포맷이었다. 중요한 것은 참여단계가 규율이나 틀 없이 무작위로 이루어지면 혼란스럽기 때문에 틀 안에서 시민참여와 토론이 이루어져야 한다는 점이다. 또한 제안이 수렴되고 프로그램으로 작성되고 정치가에게 전달돼야 한다. 채택된 제안이 시행되었는지에 대한 후속 정보도 있어야 한다. 물론 이런 시민포럼을 구축하는데 많은 자원과 노력이 필요하다. 토론으로 끝나면 아무런 의미가 없기 때문에, 연방하원에 전달되어야 한다. 추가로, 포럼을 통해 전문가와 실무가가 한자리에 모여 이야기할 수 있었던 점도 좋았다.

시민참여를 위한 8가지 원칙이 있다. 첫째, 시민이 확신을 가지고 참여해야 하며, 둘째, 정책의 연속성이 있어야 한다. 섯째, 자원과 인프라가 구축되어야 하며, 넷째, 리더십 있는 지도자가 필요하다. 다섯째, 당내 분파들이 결속력 있어야 하며, 여섯째, 시민참여에 대한 많은 기대감을 키워줘서는 안 된다. 일곱째, 작은 것부터 시작하여 하나의 구역에서 시작할 수 있는 프로젝트부터 시작하여 시민 참여를 점차 확대해 나가야 하며, 여덟째, 전문성이 갖춰져야 한다.

마무리하며

지식과 경험을 공유하는 시간은 항상 우리를 성장시킨다. 우리보다 앞서 주민참여 민주정치를 실행한 독일의 지식과 경험을 공유함으로써 우리 사회에서 주민참여와 지방자치, 그리고 민주주의에 대해 다시 한 번 생각하는 시간이 되었다. 또한 이번 포럼은 우리의 사례를 독일에 소개하는 시간이기도 했는데, 독일 초청자들은 진심으로 우리의 성과와 역동성에 감탄했고 그것을 배우고 싶어 했다.

이번 포럼은 독일 시민의 정치참여(주민참여, 지방자치, 참여민주주의)를 상세하게 접할 수 있는 시간이었고, 이를 토대로 앞으로 우리나라 지방자치와 주민참여를 점검해보고, 바람직한 주민참여 모델을 만들어가는 데 도움이 되기를 바란다.


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글_ 홍선 (뿌리센터 센터장 theresa@makehope.org)