지방자치단체의 종류(자치법제2조)
1. 우리나라 지방자치단체의 종류
「헌법117조 제2항」에 따르면 지방자치단체의 종류는 법률로 정하도록 되어 있다. 이에 따라 「지방자치법」은 “지방자치단체”에 대하여 일반적인 규정을 두고, 특정한 목적을 수행하기 위하여 필요한 경우에는 “특별지방자치단체”를 설치할 수 있도록 하고 있다. 일반지방자치단체는 1994년 12월 지방자치법의 개정에 의하여 지금까지 시행되어 온 현행 특별시, 광역시, 도 등 과역자치단체와 시, 군, 구 등 기초자치단체, 그리고 2006년 1월 11일 지방자치법의 개정에 의하여 새롭게 추가된 “특별자치도”가 있다. 다만, 특별자치도의 지위를 부여받고 있는 “제주특별자치도”는 지방자치법 제161조에 따라 그 행정체제의 특수성을 고려하여 법률이 정하는 바에 의하여 특례가 인정되고 있으며, 그 관할구역 안에 자치단체인 시와 군을 두지 아니한다.
2. 제주“특별자치도”의 설치 배경 및 특별자치도의 법적지위
정부는 제주도에 대하여 지역 발전전략 수립 및 조성 사업과 관련된 자율성 및 권한을 획기적으로 확대, 강화하고 스스로의 자치역량을 통하여 국제자유도시 조성 사업을 활성화 할 수 있도록 하는 “제주특별자치도” 구상을 추진하여 왔다. 이러한 배경 하에 2006년 1월 11일 지방자치법을 개정하여 제2조 제1항 제1호에 “특별자치도”의 설치근거를 마련하였고, 2006년 7월 1일지자로 발효된 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주자치도특별법”이라 함)에 따라 기존의 광역지방자치단체인 “제주도”를 폐지하는 대신에, “제주특별자치도”를 새롭게 설치하였다.
3. 제주특별자치도의 행정계층구조 및 특례
일반 지방자치단체와 달리 제주자치도는 제주자치도특별법 제15조 제1항과 「제주도 행정체제 등에 관한 특별법」제3조 제1항 및 제2항에 의하여 제주시,서귀포시,북제주군,남제주군 등 기초자치단체를 폐지하고 자치단체로서의 시,군을 두지 않도록 규정하고 있다. 또한 제주자치도특별법 제15조 제2항과 「제주도행정체제 등에 관한 특별법」제4조 제1항에 의하여 그 관할구역 안에 지방자치단체가 아닌 시를 두고 이에 따라 제주자치도에는 제주시와 서귀포시 등 2개의 행정시가 설치된 바 있다.
우선 제주자치도특별법은 제주자치도의 자치조직,인사에 대한 자율성을 대폭 강화하고 있고(제13조~제22조, 제49조~제52조) 외교,국방 등 국가존립 사무를 제외한 중앙정부의 사무를 제주자치도의 역량 및 재정능력을 고려하여 이양하도록 하고(제12조), 법률안 제출 요청권을 부여하는 한편(제9조) 자치경찰제도(제113조, 제114조, 제115~제137)와 교육자치제도(제79조~제96조)를 실시하고 주민소환제(제25조~제39조), 감사위원회(제66조~제71조), 인사청문회(제44조) 등 새로운 제도를 도입할 수 있도록 하고 있다. 그리고 지방세 전 세목을 “제주자치도세”로 전환하여 감면 조정권을 확대하고 지방채 발행권한을 완전 이양하는 등 재정자주권을 강화하고 있다.
국제자유도시 조성과 관련하여 제주도가 “동북아의 hub”로 발전할 수 있는 제도적 기반을 마련하였는 바 청정1차산업(제201조~제214조), 휴양관광지 특성과 연계한 교육, 의료, 관광산업을 육성할 수 있도록 법제가 정비되었다.
마지막으로 필수규제를 제외한 행정규제를 전면 완화 정비할 수 있도록 본격적인 Negative System을 도입하고 있고(제342조~제352조) 사회복지제도의 운영과 수자원관리체계에 관해서도 자율적인 권한을 부여하고 있다.
* 별첨을 확인하시면 관련조문을 보실 수 있습니다.
* 월간 자치행정 2007년 2월호 참조 , 김부찬(제주대 법학부 교수)