전기성의 조례 사랑 이야기

1. 국가장래 위협하는 청소년 흡연

5월은 국가장래를 짊어질 청소년을 상징하는 신록의 계절이다. 그런데 아파트 뒤뜰 푸른 숲 놀이터에는 때때로 청소년 학생들이 흡연을 하는 모습이 눈에 띈다. 그들의 심장이 담배연기 때문에 시들까봐 안타깝지만 그렇다고 말릴 수도 없는 것이 요즈음 분위기다. 서울 강북의 지하철 4호선 성신여대입구역(돈암역) 근처에는 속칭 강북 로데오거리라는 번잡한 거리가 있다. 예전에는 전차종점이 있어 그랬지만 지금도 대학생들과 청소년들의 만남의 장소로서 통행인이 제법 많다. 이 거리 북쪽 끝은 미아리고개로 향하는 6차선 대로에 접해 있는데 거리입구에는 이 지역 자치단체가 세운 2층 높이 금연탑(禁煙塔)이 우람하게 서 있다. 금연탑 아래에는 ‘금연 홍보거리’를 알리는 동판이 깔려있고 그 옆 또 하나 동판에는 ‘아직도 담배를 피우십니까? 앞으로 1년 후에는 당신의 폐에 이만큼의 타르가 쌓일 것입니다.’라는 글이 조각되어 있다.

? 금연 박사 구청장의 눈부신 활동
이 지역 자치단체장(구청장)은 금연 연구가 남다른 분이다. 금연활동이 적극적인 것은 물론이고, 금연에 관한 조례를 제정하여 시행하는가 하면, 지역 내 7개 대학과 협력하여 ‘대학연맹 금연동아리’를 결성하는 등 수없이 많은 활동을 하면서 성과를 올리고 있다. 그뿐 아니라 금연에 관한 학문연구도 탁월하여 “금연정책과 지방자치단체의 역할연구”로 행정학박사 학위도 받아 금연박사라는 애칭도 갖고 있다. 구청장의 이런 활동에 대해 지방세인 담배소비세는 시,군세이지만 서울은 시장이 징수하는 특별시세이기 때문에 가능하다고 할지 모르나 그간의 활동으로 보아 그런 것만은 아닌 것 같다.

? 담배연기에 희석되는 금연탑(禁煙塔) 메시지
여기서 금연활동은 한 지역 자치단체의 노력만으로는 한계가 있으며 국가차원의 협조 없이는 사실상 어렵다는 점이다. 흡연으로 인한 사망자가 연간 4만8천명이나 되고, 사회적 손실액이 6조원에 이른다는 연구보고가 있는 데도 연간 2조7천억원(2006년)의 담배소비세가 시,군 자치단체의 중요세원이 되고 1조5천억원이 넘는 국민건강증진기금 부담금(이하 ‘담배 부담금’)을 징수하는 것을 감안하면 쉽게 판단하기 어려운 문제라 하겠다. 거기에다 애연가들이 기호(嗜好)품으로 흡연권을 주장하는 상반된 상황이 공존하는 입장에서는 더더욱 어려운 것으로 느껴진다. 그래서인지 금연홍보거리의 금연탑 건너편 점포 외벽에 “담배” 표시가 버젓이 붙어 있고 그 가게에서 담배를 사서 피워 문 청년의 입에서 내뿜는 담배연기는 금연탑이 전하려는 메시지와 금연활동 성과를 한숨에 날려 보내는 포스터처럼 보여 안쓰럽기만 하다. 또 지난달 타계하신 박경리 선생께서 ‘폐암선고를 받고도 담배를 끊지 않았다.’는 기사를 사진과 함께 게재한 어느 일간지 기사는 흡연과 금연의 관계가 쉽지 않다는 것을 말해주는 격언과도 같았다. 그러나 흡연이 국민건강에 해롭다고 판단하면서도 담배소비세와 담배부담금을 거두고, 특히 부담금이 담배와 직접 관련되지 않는 곳에까지 사용되는 것은, 그것이 법률근거에 의한다고 하더라도 정서적으로나 도덕적으로 정당한 것인가에 대해서는 한번쯤 생각해봐야 할 것이다.

2. 금연과는 거리 있는 금연조례의 목표와 한계점

? 담배 연기 같이 뿌연 법,령규정들
그러면 청소년의 건강을 해치는 흡연에 대해 법령은 어느 정도로 규제하고 있을까. 결론부터 말하면 직접규제는 가급적 피하고 간접규제 방식을 취하고 있어 효과를 기대하기 어렵다는 판단이다. 즉, 청소년보호법(제26조①)은 19세 미만의 청소년에게는 담배를 판매할 수 없으며, 국민건강증진법에는 청소년이 담배접근을 하지 못하게 담배자판기의 성인인증장치 부착을 의무화하고 일반흡연자를 대상으로 하는 흡연경고문구의 표시, 담배광고의 제한, 흡연구역과 금연구역을 구분하는 등의 내용으로 규정하여 청소년 흡연에 대한 직접규제는 피해가고 있다. 이에 비해 형법과 ‘마약관리법’은 마약(아편)을 마시거나 소지, 소유, 사용한 경우 5년 이상의 징역형에 처하도록 규정한 것과 비교되고 있다.

? 금연조례는 규제보다 ‘금연환경 조성, 지원 조례’
국내 최초로 2003년 제정된「서울특별시 성북구 금연환경 조성 및 지원에 관한 조례」(이하 ‘성북구조례’라 함)는 전문 14개 조항으로 돼 있다. 조례명칭에서 보듯 금연환경을 조성하고 홍보활동 등에 대한 지원근거를 마련하기 위한 조례이다. 이 정도로 밖에 제정할 수 없는 것은 우리 입법제도의 한계인 ‘법령의 범위’에서 벗어날 수 없기 때문이다. 실제로 흡연과 관련된 과태료 부과규정도 조례로 정한 것은 없고 국민건강증진법에서 위임하여 제정된「서울특별시성북구국민건강증진법위반과태료부과징수규칙」에 의해 부과되고 있다. 그러나 청소년의 흡연문제가 심각하고 ‘담배소비세’가 2천원짜리 한 갑에 32%나 되는 641원의 세금을 부과하는 지방세라는 점을 감안한다면 흡연의 규제 등에 관해 자치단체가 조례로 정하도록 법령에 위임규정을 정하는 것이 지방자치정신에도 맞고 실효성도 있을 것으로 판단된다.

3. ‘금연 기금’ 금연 피해 줄이는 데 더 사용해야

일반적으로 ‘금연기금’으로 불리는 ‘국민건강증진기금’의 제원은 궐련 20개비에 354원씩 부담하는 담배부담금으로 충당된다. 담배 한 갑 2천원의 17.7%가 되는 셈이다. 이렇게 거둔 기금은 작년에만 약 1조5천500억원이나 되는데 이 돈이 건강보험 재정 지원, 보건의료 인프라 구축 등에 대부분 쓰이고 정작 금연정책이나 관련 연구에는 16%인 2천500억원만 쓰이는 것으로 알려지고 있다. 물론 이렇게 쓰는 것은 법적으로는 문제가 없다.「국민건강증진법」은 명칭과 목적(제1조)에서 시사하는 바와 같이 ‘국민건강증진’을 목적으로 제정했고, ‘건강증진사업’은 국민의 ‘보건교육, 질병예방, 영양개선 및 건강생활의 실천 등을 통하여 국민건강을 증진시키는 사업’으로 규정하고 있기 때문이다.<제2조 (정의) 1.> 또한 ‘기금의 사용’ 범위도 법 제25조와 시행령 제30조에 다음 표와 같이 광범위하게 규정하고 있다.

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글_ 전기성 (희망제작소 조례연구소 소장)

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