[##_1L|1144477883.jpg|width=”250″ height=”210″ alt=”?”|<조례제정과정>_##]1. 들어가며
우리나라는 자치사무에 대하여서도 국가의 법령에서 여러 가지 사항을 상세히 정하고 조례는 법령의 범위 안에서만 제정될 수 있도록 하였기 때문에 실제 조례의 규율사항은 많지 않아서 지방자치단체는 자치사무의 경우에도 국가의 집행 기관적 성격을 가지고 있다. 그나마 제한된 범위에서의 조례제정권마저도 실제 운영 실태는 조례로 제정할 사항에 대하여 국가가 “표준조례”라는 명목으로 시안을 내려 보내고 지방자치단체는 이를 그대로 수용하는 경향을 보여 주는데 이는 지방자치의 의미를 크게 훼손하고 낭비만을 초래하는 결과를 가져온다.[##_1R|1285396649.jpg|width=”356″ height=”430″ alt=”?”|<조정찬 법제처 국회파견국장>_##]2. 조례입법권의 의의 및 한계
헌법과 지방자치법에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무, 즉 자치사무에 관하여 지방의회의 의결로 조례를 제정할 수 있다. 그러나 지방자치법 제159조는 국가나 상급 지방자치단체가 조례를 위시한 지방의회의 의결사항에 대하여 직접 간섭할 수 있는 길을 열어 놓았고 이를 통하여 대법원과 합작으로 조례에 대한 엄격한 사전적 통제를 가하여 조례입법권은 현실적으로 크게 위축되어 있는 실정이다. 즉, “재의요구지시”와 이에 불응 시 법령위반에 대하여는 “대법원에 제소”는 지자체의 자치입법권을 위축시키고 대법원에서 조례의 집행정지와 무효확인판결을 받으면 조례는 세상에 얼굴을 내밀지도 못하고 사라지게 되는 것이다. 물론 법령 중에는 어떠한 사항을 대통령령이나 부령에 위임하는 대신 조례로 위임하여 조례입법권을 신장시키려는 것처럼 보이기도 한다.
결론적으로 지방의회의 조례입법권은 위임조례를 중심으로 행사되고 있는 실정인데, 이러한 위임조례는 실제 운영상 표준조례제도에 의하여 사실상 유명무실하게 운영되고 있는 것이다.[##_1L|1009770495.jpg|width=”310″ height=”229″ alt=”?”|<대법원에 제소가능-지방자치법 제159조>_##]3. 표준조례의 연혁과 법적성격
지방의회가 구성되고 지방자치제가 정착되기 시작한 후에도 그 전에 사용되어 왔던 “조례준칙”이라는 용어는 없어졌지만 그 대신 “표준조례”라는 것을 만들어 여기에 의존하는 경향을 보여주고 있다. 표준조례는 종전의 조례준칙처럼 상급기관의 승인을 받을 필요가 없기 때문에 지방자치단체는 표준조례를 따를 의무가 없다. 다만 표준조례와 달리 정한 사항이 법령에 위배되거나 공익을 해하는 내용이어서 재의요구지시를 받거나 대법원에서 무효로 될 가능성을 완전히 배제하기 어렵다는 점에서 일선 지방자치단체에서는 표준조례 대로 따르려는 경향을 보여주며 심지어는 표준조례안이 작성될 때까지 입법을 보류하는 사례도 적지 않다.4. 표준조례제도의 운영현황 및 개선방향
표준조례는 해당 부처에서 작성하는 것이 일반적이지만 건설관련 조례의 경우처럼 관련 협회에서 작성하는 경우도 있다. 지방의회에서는 표준조례에 기재된 사항을 그대로 조례에 반영하기 때문에 여러 지방자치단체의 조례들이 모두 천편일률적인 모습을 보여주는 경우가 많다. 실례로 옥외광고물 등 관리법에서 광고물의 종류별 관리기준을 조례로 정하도록 하면서 표준조례를 가지고 전국적 통일성을 유지하려는 사례 등을 들 수 있다.
이러한 문제를 개선하려면 표준조례제도 자체를 폐지하는 방법도 고려할 수 있겠으나 지방별 특성을 살려야 하는 부분은 공란으로 남겨 두거나 복수의 기준을 제시하거나 조문형식으로 된 표준조례 대신 개조식으로 조례 제정 시 유의사항 정도를 알려줌으로서 지방자치단체가 스스로 조례입법을 하거나 여러 안중에서 선택권을 행사하도록 하는 방법이 좋을 것이다. 동시에 지방자치단체의 입법역량을 꾸준히 제고시키고 위임조례보다 자치조례의 제정에 관심을 갖도록 조례입법에 대한 지방자치법 제 15조 단서와 같은 제약을 완화시켜 주는 일이 필요하다고 본다.

* 월간 자치행정 2007년 3월 참조, 조정찬(법제처 국회파견국장)