[##_1R|1000091086.jpg|width=”474″ height=”700″ alt=”?”|<지방자치권의 구현-주민참여>_##]1. 자치입법권 제한의 걸림돌과 극복방안
중앙정부 권한의 일괄 지방이양에 관한 법률의 제정에도 중앙정부의 과도한 사무권한이 지방자치단체에 적극적으로 이관되지 못한 사정은 여전하고, 지방자치단체의 조례로서 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 또는 벌칙을 정할 경우에는 반드시 법률의 위임이 있어야 한다는 현행 <지방자치법 제 22조 단서>조항이 그간 지방자치단체의 자치권을 제약시킨 주된 요인으로 간주되어 왔다.
헌법이 지방자치제도의 실질적 구현을 또 하나의 헌법적 결단으로 받아들이고 있는 이상, 지방자치권의 구현이라는 헌법적 요구를 실현하기 위해서는 조례의 실질적인 규범력, 즉 주민의 권리에 대한 독자적 규제나 의무부과를 할 수 있는 자력적인 힘을 부여할 필요가 있는 것이다. 최근에는 지방자치제도의 구현 필요성에 비추어 지방자치단체의 조례에 의한 지방세부과에 있어서는 법률상 포괄적 위임근거만을 요구하는 등 법률유보원칙을 완화하는 판례가 나오기도 하였으나 구체적인 입법적 해결이 필요하다. 예컨대 국가 법령상의 규제수준이 전국적으로 최소한의 규제기준인 것으로 해석되는 경우에는 이를 판례에 의존하기보다 조례로서 그 기준을 초과하는 규제를 정할 수 있다는 내용을 명기하는 입법적 조처가 필요하다고 할 것이다.

[##_1C|1198557326.jpg|width=”500″ height=”287″ alt=”?”|<헌법개정 공개토론회>_##]2. 지방자치제의 실질적 구현을 위한 헌법개정의 필요성
최근 지방자치제도를 확실하게 구현할 수 있는 수단의 하나로서 지방자치단체가 지역적 이해관계를 국가의사결정에 투입할 수 있는 제도들을 마련해야 한다는 주장도 제기되고 있다. 먼저 ① 지방분권원칙규정 관점에서 헌법에 지방분권적 국가원리를 표현하는 징표로서 지역적 사무에 대한 지방자치단체의 관할권 우선원칙을 천명할 필요가 있을 것이다. ② 지방자치단체의 전권한성원칙 내지 국가입법권의 보충성원칙 천명할 필요가 있고 ③ 기본권제한을 위한 제한적 조례유보원칙규정 도입 관련 조례로서 주민의 권리제한 또는 의무부과 및 일정한 범위 안에서의 벌칙을 정할 수 있도록 하는 명문규정을 둘 필요가 있다. ④ 지방자치단체의 법률발안권 도입과 ⑤ 법률의 입법과정에 지방자치단체의 참여 ⑥ 조례제정권을 “법령”이 아닌 “법률”의 범위 안에서 라고 개정하는 방안을 통해 지방자치단체의 조례의 규범력이 대통령령이나 그 이하의 법규명령에 우선한 것으로 함으로서 지방자치권의 강화를 기할 수 있다는 생각을 바탕으로 한다. 하지만 이런 방안은 국가 법령체계의 혼란이 초래될 우려가 있다는 역효과가 있다.

따라서 헌법에서 국가사무와 함께 전국적으로 통일적으로 집행되어야 할 지역사무에 대해서만 법률로 규율하고 그렇치 않은 지역적 사무에 대해서는 조례로 제정할 것을 천명하는 규정을 함께 도입할 필요가 있을 것이다.

* 출처 : 월간 자치행정 2007년 8월호 참조 / 김해룡(한국외국어대학교 법대 교수)