협동조합기본법 살펴보기(5) 협동조합기본법과 다른 법률의 관계는?

「협동조합기본법」과 「민법」·「상법」의 관계
2011년 11월 국회 기획재정위원회 대회의실에서 열린「협동조합기본법」공청회에서 매우 민감한 법률 공방이 벌어졌다. 새로운 법인격을 부여하는 협동조합을「상법」상 회사로 볼 것인지 아니면「민법」상 비영리법인으로 판단할지에 대한 법률적인 논쟁이었다. 당시에 국회에 제출되었던 3개의 협동조합법안 (1)민주당(손학규 의원)안, (2)한나라당(김성식 의원)안, (3)민노당(이정희 의원) 입법청원안 모두 법인격 정의에 관해서는 서로 각각 다른 입장을 제시할 정도로 법인격 부여에 관한 논쟁은 치열했다. 민주당 안은 협동조합을「상법」상 회사(보다 명확하게는 ‘유한책임회사’)로, 민노당 안은 비영리법인인「민법」상 사단법인으로, 그리고 한나라당은 2개를 모두 담는 혼합형의 구조로 제안되었다.
과연 협동조합은 무엇일까? 영리적인 회사인가? 아니면 비영리 성격의 사단법인가? 그리고 「상법」·「민법」과는 어떤 관계가 있을까?
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이제까지 우리나라의 법체계에서 ‘영리’와 ‘비영리’의 구분은 명확하게 나누어져 있었다. 두 영역의 차이를 굳이 비교하자면, 회사와 어린이 보육원의 차이를 비교하는 것과 같을 정도로 큰 차이가 있다. 하나는 수익을 극대화하기 위해 영리집단이고, 다른 하나는 공익제고을 위한 비영리집단이다. 이로 인해 세법, 공정거래법 등 각종 부수적인 법률에서도 ‘영리’와 ‘비영리’는 명확하게 구분되어왔다. 따라서 수익을 극대화하는 영리적인 행위는 상행위를 규정하는「상법」에 따라 회사를 설립하여야 했고, 문화·예술·복지 등의 재단·사단법인 등은 「민법」,「공익법인의설립·운영에관한법」에 따라 비영리법인 설립인가를 받아 활동을 할 수 있었다
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그런데 기존의 이분법적인 구조에 담기지 않은 새로운 영역의 경제주체가 등장하게 되었다. 바로 협동조합이다. 경제활동(상행위)을 하는 부분은 주식회사와 다르지 않다. 다만 상행위를 통해 얻어진 수익의 처리 여부에 따라 큰 차이가 발생한다. 소유주인 주주나 투자자들에게 배당의 형태로 수익을 돌려주는 주식회사와 달리, 협동조합처럼 주인인 조합원들의 권익을 증진하고 지역사회에 공헌하는 등의 공익 목적을 우선적으로 추구하는 기업모델이 등장하게 된 것이다. 협동조합은 이와 같은 새로운 경제ㆍ사회적인 수요를 고려하여, 영리와 비영리의 중간적인 영역에서 활동한다.
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협동조합은 영리와 공익의 두 가지 상반되는 가치를 동시에 추구하는 이중적인 얼굴을 가지고 있다. 시장에서 운영되고 경쟁하며 시장원리를 받아들이는 점에서는 주식회사와 별반 다르지 않은 기업이다. 반면 영리 추구라는 경제적인 목적 그 이상을 추구하고 사회공익을 바라는 추가적인 효과를 내는 점에서 공익적인 단체라고도 할 수 있다. 법인격 측면에서 「협동조합기본법」은 「상법」과 「민법」의 상당 내용을 준용하고 공유하고 있지만, 근본적인 부분은 새로운 법인격체로서 활동하게 될 것이다.

「협동조합기본법」과 8개 개별 협동조합법과의 관계

기존의 농협, 수협, 새마을금고, 신협 등은 모두 협동조합이다. 우리 주위에는 이미 다양한 협동조합들이 있다. 이미 활동 중인 8개의 개별 협동조합법과 「협동조합기본법」과는 어떤 관계가 있을까? 「협동조합기본법」을 근거로 농업, 어업 분야에서도 협동조합 설립이 가능한가? 기본법 제정에 따라 농어촌에 있는 영농조합등은 협동조합으로 전환을 해야 하는가? 등의 다양한 질문과 관심이 생길 수 있다.
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먼저「협동조합기본법」은 기존 8개 협동조합법 특별법의 모법인 기본법이 되는데 기본법과 8개 특별법과의 관계는 어떠할지 알아보자. 이에 관련 「협동조합기본법」 제13조 제1항은 ‘다른 법률에 따라 설립되었거나 설립되는 협동조합에 대하여는 이 법을 적용하지 아니한다.’라고 규정한다. 다만 제13조 제2항에 따라 ‘법령을 제정하거나 개정하는 경우에는 이 법의 목적과 원칙에 맞도록 하여야 한다.’

서로 상반되는 것 같은 이 두 개의 규정을 풀어서 해석한다면, 8개 개별 협동조합법들은 지금까지는 「협동조합기본법」의 적용이 배제되지만, 향후에는 법제정?개정 과정시 기본법의 원칙과 목적을 반영해야 한다는 의미이다. 이미 설립되어서 활동하는 곳은 적용을 배제하지만, 앞으로는 협동조합의 기본원칙을 존중하여야 한다.

이는 현실과 가치 모두를 고려한 결과이다. 협동조합의 모법인 「협동조합기본법」과 개별법인 8개 협동조합법과 상호 연계·협력하여 시행되어야 한다. 그러나 한국의 개별 협동조합법은 「협동조합기본법」없이 당시 산업 및 정책수요에 따라 생겨난 특별법으로, 지난 60여 년간 운영되었다. 법체계로 보면 모법이 먼저 생기고 이후에 개별 상황을 감안한 특별법이 제정되었어야 하지만, 우리는 정반대의 상황이었던 것이다. 그렇지만 앞으로 개별 협동조합법들은 큰 틀에서 기본법의 기본적인 목적과 원칙에 맞게 운영되어야 한다. 따라서 현실과 기본법 제정의 취지를 모두 감안한 결과로 볼 수 있다.

끝으로 시작 부분에서 제기된 질문에 답을 하자면, 앞으로도 「협동조합기본법」에 따라 농협, 수협을 설립할 수 없다. 그러나 농·어촌지역에서도 농협과 수협이 아닌 다른 형태(예로 농촌 노인복지, 귀농귀촌, 방과후 학교등)의 협동조합 설립은 가능하게 되었다. 설립요건도 1,000명에서 5명으로 낮춰졌고 정부의 감독이나 규제도 최소화(사회적협동조합 예외)하였다. 이를 통해 「협동조합기본법」은 다양한 협동조합간 협력·협업을 통해 상부상조와 경쟁력을 제고하는 기반을 마련했다고 볼 수 있다.

「협동조합기본법」과 사업 관련 법들과의 관계

「협동조합기본법」은 협동조합이라는 사업조직에 법인격을 부여하는 기본법이기 때문에 금융과 자본에 대한 규정은 극히 제한적으로 반영되어 있다. 이는 회사나 법인 설립 근거를 제시하고 있는 「상법」이나 「민법」에 금융 관련 별도의 규정이 없는 것과 같은 원리이다. 그렇지만 상부상조를 위한 협동조합 자체의 자금조달의 필요성을 감안하여 사회적협동조합에 한하여 ‘소액대출과 상호부조’ 사업을 규정하고 있다. 국내에서는 이미 사회연대은행, 미소금융재단 등 시민단체, 비영리단체, 복지단체에서 운영중인 소액대출 사업 등을 「협동조합기본법」은 어떻게 담고 있는지 살펴보자.

(1) 협동조합의 사업
「협동조합기본법」에 따라 설립되는 협동조합에서는 어떤 종류의 사업이 가능할까? 협동조합 사업에 관한 규정은 협동조합법 두 곳에서 찾을 수 있다. 「협동조합기본법」 제2조(정의)는 협동조합을 ‘재화 또는 용역의 구매·생산·판매·제공’ 등을 협동으로 영위하는 사업조직이라고 규정한다. 이는 협동조합이 경제, 사회, 문화 분야에서 다양한 사업이 가능하다는 것을 뜻한다.

반면에 「협동조합기본법」 제45조(사업)에서는 ‘협동조합의 사업은 관계 법령에서 정하는 목적·요건·절차·방법 등에 따라’ 시행되어야 하고, ‘한국표준산업분류에 의한 금융 및 보험업을 영위할 수 없다.’고 규정한다. 두 개 규정이 상충되어 보이는데, 어떤 의미일까?

「협동조합기본법」에 따라 사실상 모든 사업과 영업에서 자유롭게 협동조합 설립이 가능하다. 그렇다면 ‘병원 협동조합’, ‘어린이집 협동조합’, ‘마을버스 협동조합’ 등도 자유롭게 설립할 수 있는 것일까? 협동조합을 설립하기 이전에 꼼꼼히 따져보고 챙겨봐야 하는 것이 두 가지 있다.

첫째로, 설립해서 시행하고자 하는 사업이 기존의 관계법령에서 정하는 목적·요건·절차·방법 등에 따라 적법한지, 가능한지를 검토해야 한다. ‘병원 협동조합’이라는 명칭을 가진 협동조합을 설립하였다고 해서, 그 다음날부터 병원 영업을 하고 환자 진료를 할 수 있는 권한과 특혜를 부여받은 것이 아니다. 병원은 사람의 건강과 생명을 다루는 중요한 사업이기 때문에 관련 법령에 따라 설립하고 운영되어야 한다.

실제로 종합병원, 요양병원 등 의료기관 개설허가에 관한 내용을 규정한 「의료법」 시행규칙 제27조에 의하면 종합병원 설립을 위해서는, ▲ 법인설립허가증, ▲ 정관 및 사업계획서, ▲ 의료인 면허증 사본과 사업계획서, ▲ 건물평면도 및 그 구조설명서, ▲ 진료과목 및 진료과목별 시설 등의 개요설명서 등을 포함된 서류를 시·도지사에게 제출하고 ‘설립인가’보다 한 단계 더 까다로운 설립허가를 받아야 한다.

협동조합이라는 법인격을 부여받은 것은 단지 설립허가의 요건 중 하나인 법인격을 부여받은 것이다. 따라서 협동조합을 설립하기 이전에 하고 싶은 사업을 규정하는 법령과 규정의 내용을 꼼꼼히 따져보고 협동조합 법인격을 통해 해당 사업이 가능한지 점검하는 것이 매우 중요하다.

(2) 협동조합의 금융관련 사업
둘째로, 관계법령에서 정하는 인가 및 허가요건을 갖추더라도 할 수 없는 사업 분야가 있다. 바로 금융 및 보험업종 분야이다. (정확히는 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 의한 금융 및 보험업이다.) 입법과정에서도 가장 민간한 이슈였던 금융과 보험업의 범위는 은행, 저축은행, 자산운용회사, 보험업, 연금 및 공제업, 증권업 등이 있다. 모두 경제활동에 매우 밀접한 업종들이다. (표 5-6 금융 및 보험업법 범주 참고)

협동조합은 구성원의 자발적인 동기에 의해 설립된 자조조직임을 감안할 때, 조합운영의 민주성과 자율성은 최대한 보장되어야 한다. 특히 협동조합이 사업조직임을 감안하면, 자율적이고 자조적인 자금조달의 기능이 필요할 것이다. 다만 협동조합이 이러한 취지와 당위성과는 달리 금융 및 보험관련 사업으로 무분별하게 확장할 경우, 최근 저축은행 사태에서 보듯이 조합원과 지역경제 및 사회에 적지 않은 피해를 줄 수 있다. 특히 소규모, 소액 형태의 협동조합이 다수 설립되어 금융업을 영위하는 경우, 금융감독의 사각지대에 놓일 가능성도 크기 때문에 협동조합의 금융업 영위는 제한되었다. 협동조합 설립을 준비하는 경우, 반드시 기본법 제45조(사업)의 규정을 세밀히 검토하고 사업영역을 준비하는 것이 필요하다.

(3) ‘소액대출과 상호부조’ 란?
「협동조합기본법」은 최초로 소액대출과 상호부조를 법률적 용어로 사용한다. 기본법 전에는 어떤 법률에서도 ‘소액대출’과 ‘상호부조’라는 명칭이 사용되지 않았기 때문에 어떻게 정의해야 할지 적지 않은 검토의 시간이 필요했다. 일반적으로 소액대출의 개념은 ▲무담보·무보증, ▲짧은 대출기간, ▲높은 회수 불가능성, ▲이에 따른 높은 대출금리 등으로 요약된다. 따라서 은행 등과 같은 제1금융권을 통한 대출이 어려운 경우가 많다. 상호부조의 개념도 사회 집단에서 구성원에게 생활상의 사고 또는 위험이 있을 때, 서로 돕는 자조적·자발적·자율적인 제도로 해석된다.

「협동조합기본법」에서 소액대출 및 상호부조 개념에 대한 별도의 정의는 하지 않았다. 개념에 활용에 대한 부분은 사업을 시행할 각 사회적협동조합이 정관을 통해 정할 사안으로 두고, 4가지 요건을 규정한다. 먼저 (1)비영리법인인 사회적협동조합으로 한정하였다. 따라서 소액대출과 상호부조의 본래 취지를 살리고, 영리사업화 되는 것에 제한을 두었다. (2)주요 사업 이외의 사업이어야 한다. 협동조합은 사업조직이기 때문에 본연의 경제사업을 가지고 있어야 하고, 소액대출 및 상호부조는 재화나 서비스를 판매 제공하는 형태를 지닌 사회적협동조합이 조합원의 상호복리를 위한 부수적인 사업으로 추진해야 한다. (3)구체적인 사업내용은 정관이 정하되, 반드시 일정 요건과 절차를 통해 가입한 조합원을 대상으로 해야 한다. 끝으로 (4)소액대출과 상호부조는 조합원들이 납입한 출자금 총액 한도내에서 이루어져야 한다. 그리고 소액대출 이자율, 대출한도, 상호 부조금 등은 대통령령으로 정하도록 하였다.

「협동조합기본법」과 공정거래법과의 관계

(1) 공정거래법의 배경
공정한 거래와 질서에 대한 요구는 체계적인 상거래와 경제활동이 시작되면서 생겨났다. 중세시기부터 상거래와 교역활동이 활발하게 됨에 따라 ‘길드(Guild)’라고 불린 상인들의 연합은 축적한 부를 토대로 큰 영향력을 갖게 된다. 길드 조직이 자신들의 이익을 보호하기 위해 조합에 가입하지 않으면 동종 업종을 영위하지 못하게 하거나, 상품판매 가격이나 거래조건을 제한하면서 가격이 높아지고 품질은 낮아져 소비자의 선택과 경쟁사의 영업을 제한하면서 문제가 부각되었다.

이러한 상인과 수공업자 조합의 경쟁 제한적인 불공정 거래행위에 대한 규제로부터 제도가 시작되었다. 이러한 행위에 대응하기 위해서 영국에서는 일명 「시민법」이라고 불리는 「보통법」(Common Law)을 만들어 ‘부당한 거래제한을 위한 합의’와 ‘독점을 위한 합의’는 공익에 반하는 것으로 보통법에 위반한다는 법원칙을 확립하였고 미국은 철도회사의 합병과정에서 이용된 독과점 피해를 규제하기 위해, 1890년 공정거래법의 모태인「셔먼반독점법(Sherman Antitrust Act)」이 제정되었다.

(2) 공정거래법상의 불공정행위란?
공정거래법의 공식 명칭은 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」이다. 그렇다면 「공정거래법」은 어떠한 행위를 불공정한 행위로 규정할까? 어떠한 행위가 정당하고 합법적인 경제행위로 인정되는가? 「공정거래법」은 다양한 행위를 불공정거래 행위로 규정한다. 가장 대표적인 행위로 (1)시장지배적 지위의 남용금지, (2)기업결합(M&A)의 제한, (3)부당한 공동행위(카르텔) 제한, (4)불공정 거래행위의 금지, (5)(대기업집단의) 경제력 집중 억제 등 5가지 행위를 규정하고 있다.
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(3) 협동조합에 공정거래법 적용 여부
「공정거래법」은 공정하고 바른 상거래와 시장 질서를 유지하기 위해 시장경제에서 필수적인 규율이다. 하지만 취약계층 등 경제적인 약자들이 상호 협동과 협력을 기반으로 사업조직인 협동조합을 설립하여 소득격차를 완화하고 경제의 균형발전을 도모한다면, 대기업과 경쟁하기 위한 토대를 마련하기 위해 이러한 중소기업 규모의 협동조합들을 「공정거래법」 적용에서 일부 배제할 필요가 있었다.

그렇지만 다른 한편으로는, 소규모로 시작된 협동조합간 협동행위의 범위를 벗어나 화물, 택배, 대리운전 노동자협동조합의 공동행위로 인한 카르텔 문제 등이 발생한다면 자유로운 시장질서를 저해하는 요인은 물론 기존 기업과의 법 적용에 있어 형평성문제가 대두되어, 「공정거래법」을 적용해야 할 것이다.

「공정거래법」적용 여부도「협동조합기본법」입법과정에서 쟁점 중의 하나였다. 실제로「협동조합기본법」은 최초로「공정거래법」적용관계를 개별법으로 명시한 법률이다. (1)「공정거래법」 적용 배제와 관련, 시장지배력을 갖는 기업이 협동조합의 특혜적 조치를 오용할 가능성, 영리기업과 그 성질이 크게 다르지 않은 협동조합이 시장지배력을 갖는 경우, 사안에 따라「공정거래법」 적용의 필요성, (2)현행「공정거래법」은 이미 일정한 조합의 행위에 대해 적용배제의 근거를 두고 있는 점, 그리고 (3)단기간 내에 시장지배적인 협동조합이 등장하기 어렵다는 현실성 등을 종합적으로 논의한 결과, 협동조합에 대하여 일괄적인 적용을 배제하기 보다는 사안을 고려하여, 현행 「공정거래법」 배제 수준에서 탄력적으로 적용할 필요가 있다는 의견이 모이게 되었다.

현재 제정절차를 밟고 있는「협동조합기본법」시행령(안)은 기존「공정거래법」제60조를 준용하고 있다. (1)소규모의 사업자, (2)조합원의 자유로운 가입과 탈퇴, (3)평등한 의결권, (4)이익배분의 한도를 정관에 정함 등의 4가지 요건을 충족하는 경우에는「협동조합기본법」상의 협동조합은 「공정거래법」 적용을 받지 않게 되는 요건을 갖추게 되었다. 이는 「공정거래법」의 적용이 배제될 수 있다는 특례조항이 법률에 명시된 최초의 사례로, 협동조합의 특성과 의미를 인정한 결과이며, 이는 여러가지 정책적·예산적 지원을 받는 농협법, 수협법에도 없는 규정이다.

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* 협동조합기본법 살펴보기 목록
(1) 협동조합기본법은 왜 필요한가
(2) 숫자로 알아보는 협동조합기본법
(3) 협동조합기본법과 국제기준의 관계
(4) 협동조합기본법에 따른 설립방법
(5) 협동조합기본법과 다른 법률의 관계는?

글_ 이대중 (외교통상부 한중일협력 사무국 정무팀장, 전 기획재정부 협동조합팀장)