이번 글에서는 <기후위기와 지역쇠퇴를 극복하기 위한 지역혁신 정책포럼>에서 이상호 한국고용정보원 연구위원이 발제한 ‘지역 일자리 불평등과 지방소멸, 현황과 과제’를 간추려 전한다.

지방소멸의 현실, 수도권 vs. 비수도권 격차 더 벌어져

지방소멸이 가속화되고 있다. 소멸위험지역은 지역공동체의 세대 간 불균형과 미래 지속가능성의 정도를 측정하는 지표로, 한 지역의 20-39세 여성인구를 65세 이상 인구로 나눈 값이다.

해당 조사에 따르면 2017년 소멸위험지역은 85개였으나 불과 3년 만인 지난 2020년 105개로 12곳이 증가했다. 이러한 흐름이라면 전국적으로 소멸위험 지역화가 본격화된다. 고령화로 인한 소비 감소, 고용률 하락, 일자리 감소 등 여러 사회문제가 연쇄적으로 나타날 수 있다.

이 연구위원은 일자리의 지역 불평등이 얼마나 심화하고 있는지, 일자리 불평등이 심화하고 있다면 그 원인과 사회경제적 영향은 무엇인지, 마지막으로 일자리의 지역 불평등이 심해지고 해결해야 하는 문제라면 정책적인 해법은 무엇인지 제시했다.

지방소멸을 가속화하는 지역 불평등은 수도권과 비수도권 간 격차로부터 확인할 수 있다. 지역에서는 이미 과거부터 꾸준히 청년 인구가 수도권으로 유출되면서 수도권에서는 인구 집중 현상이 두드러진 지 오래다.

특히 수도권과 비수도권의 청년 고용률을 살펴보면 고용 기회의 격차가 벌어지고 있다. 1989년 수도권 청년 고용률 48.5%, 비수도권 청년 고용률 38.9%로 9.6%p 차이가 나타났다. 2014년 각각 42.5%, 38.3%로 격차가 줄어들었으나 2019년 이후로 6.4%p로 다시 벌어지면서 청년의 고용 기회의 격차가 커지고 있다. 수도권과 비수도권의 청년 고용기회의 격차는 임금 격차, 소득 불평등의 문제와 맞물려 있기에 인구이동과 지방소멸을 촉발한다.

이처럼 지방소멸의 중심에는 ‘일자리 문제’가 자리하고 있다. 수도권은 탈제조업화가 이뤄지고, 사무, 판매, 서비스직의 비중이 높아지고 있으며, 비수도권에서는 탈농업화가 빠르게 이뤄지고 있다. 비수도권에서 높은 고용률을 유지해왔더라도 조선업 또는 지역 전통 산업에 기반을 둔 경우가 대부분이다. 제조업이 쇠퇴하고 있는 가운데 전통 산업의 집적된 지역이고, 해당 산업에 의존도가 높은 지역일수록 외부 변화 및 충격에 회복력이 떨어질 수밖에 없다.

일자리의 변화와 수도권과 비수도권 간 격차는 인구이동을 잦게 만들고, 지역 간 불평등을 심화한다. 일자리의 변화는 산업의 흥망성쇠와 맞물려 있다. 제조업이 쇠퇴하고 있는 가운데 제조업에 의존하는 지역에서는 대안적 일자리를 창출하기 어려울 수밖에 없다. 특히 지난해부터 전 세계적으로 닥친 코로나 19 바이러스 감염증의 확산으로 인해 지역의 경제적 어려움과 일자리 문제가 더욱 드러난 바 있다.

물론 이에 대응하기 위해서 정부와 지방정부 여러 단위에서 혁신도시, 상생형 일자리, 도시재생 뉴딜 등의 정책을 시행하며 변화를 꾀하고 있지만, 일자리의 대대적인 전환 없이는 문제를 봉합하기 어려운 상황이다. 기존 일자리 정책의 기반이 거시적이고, 인프라 위주이기 때문에 지방소멸을 해소하기엔 역부족이다. 따라서 지방소멸에 대응하기 위해서는 소멸위험지역의 특성에 입각한 일자리 정책 마련이 요구되고 있다.

일자리 전략 전환 시, 산업적 만능주의를 경계해야

이 연구위원은 지방소멸을 완화하기 위해서 대안적 일자리 전략을 제시했다. 기존에 일자리 발전모델이▲제조업 ▲고생산성-고임금 ▲중앙집중형 ▲대량생산과 소비 ▲수직적‧위계적 공간 분업 ▲국가-시장 중심으로 이뤄졌다면 향후 지방소멸을 완화하는 지역 일자리 대안 모델로는 ▲ 서비스업 ▲괜찮은 일자리-양질의 다양한 서비스 ▲분권형‧다양성‧연결성 ▲중소도시‧농어촌 지역 등 지역공동체 ▲국가-시장-시민사회 섹터의 조화로운 역할을 요구했다.

이러한 대안적 일자리 발전모델로 거듭나기 위해서는 크게 두 축으로 구성해야 한다. 대규모 인프라 위주의 국토-공간 정책을 지역공동체 중심으로 꾸려야 한다. 예컨대 혁신도시의 한계를 짚고, 혁신도시 2.0의 미래를 그려야 한다. 산업단지를 개조해 도시재생사업 및 지역 상생형 일자리 사업으로 지역에 맞게끔 구성해야 한다. 또 교육, 문화, 복지 등 생활 혁신 네트워크를 강화하는 콘텐츠에 투자하고, 생태적 생활양식을 결합하는 등 다각적인 접근이 필요하다.

두 번째 축으로는 지역 일자리 정책을 지역 분권화하는 방식으로 강화하는 것이다. 앞서 언급했던 것처럼 중앙정부를 비롯해 각 지자체에서 다양한 일자리 정책이 이뤄지고 있지만, 지역적 특성에 조응하는 정책이 활발하게 시행되고 있지 않은 실정이다. 따라서 지역마다 인구 구성과 산업구조가 상이하므로 이러한 상황을 고려해 지역 일자리 정책을 차별적으로 마련해야 한다.

예컨대 지방정부가 각 지역의 인구, 산업, 특성에 맞는 적극적 노동시장정책(직업훈련, 창업지원, 고용서비스 등)을 수행하면 효율성이 높아질 수 있다. 소규모 직업훈련 프로그램은 풀뿌리 공동체 단위 수준에서 진행하는 게 더 효과적일 것이다. 지역 일자리 정책에 관한 지방정부의 재량권을 확대하고, 분권화에 상응하는 책임성도 동시에 강화할 필요가 있다.

※ 해당 글은 <기후위기와 지역쇠퇴를 극복하기 위한 지역혁신 정책포럼> 중 ‘지역 일자리 불평등과 지방소멸, 현황과 과제’(이상호 한국고용정보원 연구위원) 발제를 간추렸습니다.

※ <기후위기와 지역쇠퇴를 극복하기 위한 지역혁신 정책포럼>은 희망제작소와 경기연구원이 공동 주최한 포럼입니다. 희망제작소와 경기연구원은 국책연구기관 전‧현직 연구위원, 대학 및 정책연구 관련 기관 관계자, 지방정부, 기업, 시민 등 다양한 사회 주체들이 함께 참여하고 혁신적인 정책대안을 모색할 논의의 장이 될 수 있도록 정기적으로 포럼을 개최합니다.

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– 정리: 방연주 미디어팀 연구원 yj@makehope.org