목민관클럽

지난 2014년부터 목민관총서 3권(2014)과 4권(증보판, 2018)을 통해 민선 5기와 6기 지방정부 자치혁신 사례를 정리했다. 민선 7기를 마무리하는 시점에 민선 5·6기의 내용을 보완하고 민선 7기의 혁신 사례, 자치 혁신 실험과 성과를 다시 하나로 모았다.
처음 소개한 민선 5기의 8개 분야 77개 혁신 사례가 민선 6기를 거치며 11개 분야 109개 사례로 확대되었고, 민선 7기 사례까지 총 12개 분야 148개 사례를 정리했다. 각 사례를 주제별로 현 단계의 논의와 연구가 어떻게 이뤄지고 있는지, 지방정부의 실험과 혁신의 노력이 정책과 지역에 어떤 영향을 미치고 있는지 정리했다.

민선 5·6기: 주민참여와 혁신
민선 5·6기는 주민참여와 혁신을 통해 우리나라 지방자치를 한 단계 도약시킨 시기였다. 하지만 그 시작과 여건이 순탄치만은 않았다. 민선 3·4기의 방만한 예산 낭비로 인해 수천억에서 수조 원에 이르는 부채를 떠안아야 했으며, 2008년의 미국발 금융위기의 여파로 지방재정의 위기 상황은 계속되었다. 여기에 더해 지방세 감면과 복지예산 떠넘기기 등 이명박·박근혜 정부의 지방자치를 사실상 부정하는 듯한 정책은 상황을 더욱 어렵게 만들었다.

하지만 민선 5·6기 자치단체장들은 중앙정부의 일방적인 조처에 시달리면서도 민선 3·4기에서 넘어온 부채를 거의 다 해결하는 등 알뜰한 살림으로 재정안정을 이뤄냈으며, 참여와 혁신, 협치를 기치로 지방자치의 주인은 시민이자 주민이며 ‘주민참여와 민·관협치(거버넌스)’가 곧 자치혁신의 출발점이라는 점을 분명히 했다. 주민에게 정책 아이디어를 구하고 주민들이 지역을 디자인하도록 기회를 열고, 협치 시스템을 통해 단체장의 권한을 주민과 공유하려는 노력을 광범위하게 실험한 것이다.

민선 7기: 자치분권의 기틀 마련
민선 5·6기의 새로운 시도와 노력으로 민선 7기는 자치분권 실현의 기틀을 마련할 수 있었다. 연방제 수준의 자치분권을 공약한 문재인 정부와 함께 민선 7기 자치단체장들은 지방정부의 자치입법권과 자치조직권, 자치재정권을 제도화하고자 했다. 비록 개헌에까지 이르진 못했지만, 2020년 12월 지방자치법 전부 개정이 이뤄졌고 두 차례의 지방일괄이양법 제정 등을 거치면서 상당한 성과를 거두었다. 재정분권도 미흡하지만, 개혁을 위한 첫걸음을 내디뎠다.

민선 7기에도 어려움은 있었다. 전 세계를 휩쓴 코로나19 팬데믹으로 임기 대부분을 방역 행정에 집중했어야 했다. 하지만 코로나19 대응 과정에서 지방정부의 창의적이고 적극적인 행정 대응과 지방정부 간 협력적 경쟁은 지방정부에 대한 신뢰와 분권의 필요성을 확인하는 계기가 되었다. 지방정부는 중앙정부의 방역 지침을 준수하면서도 방역을 효율적으로 진행하는 방법들을 찾아냈고, 몇몇 아이디어들은 중앙정부의 정책으로 확산하기도 했다. 현장을 중심으로 지방정부가 지역 여건에 맞게 선제적이고 즉각적인 대응을 할 수 있었던 것은 민선 5·6·7기를 거치면서 성장한 지방정부의 행정력과 높은 시민의식이 만들어낸 결과였다.

12개 분야, 148가지 혁신 사례
앞서 언급한 민선 5기부터 7기까지 추진한 혁신의 노력을 ▲자치와 거버넌스, ▲지역경제 활성화, ▲사회적경제, ▲도시재생, ▲사회복지, ▲교육혁신·평생교육, ▲문화예술·축제, ▲환경·에너지, ▲인권, ▲재난·안전, ▲청년·청소년, ▲행정혁신 등 총 12개의 분야로 정리했다.

1장 자치와 거버넌스
자치분권 2.0 시대를 맞이하면서 지방자치의 패러다임이 주민 중심으로 전환되고 있다. 특히 주민참여의 확대는 주목할만한 변화 가운데 하나이다. 1장에서는 주민참여예산제의 실질적인 운영을 비롯해 협치 시스템의 구축과 숙의민주주의의 실현에서부터 주민참여로 만들어낸 구체적인 성과들까지 함께 확인할 수 있다.

2장 지역경제 활성화
지방소멸이 현실로 다가오고 있다. 지방 도시의 인구 유출이 가속화되면서 지난 20년간 인구 감소 시·군·구는 이미 절반을 훌쩍 넘어섰다(2021년 기준, 151개(66%)). 지역경제 활성화가 지방자치의 성패를 좌우하게 된 것이다. 이러한 맥락에서 2장에서는 지방정부가 중앙정부와 대기업에 의존하지 않고 지역의 자원과 자산을 토대로 독자적인 기획과 독창적인 아이디어, 발상의 전환 등을 통해 지역경제 활성화를 끌어낸 사례들을 소개한다.

3장 사회적경제
사회적경제에서는 지역에서 로컬푸드와 농촌형 커뮤니티비즈니스 모델, 공공 서비스, 도시 농업 등 다양한 유형의 사회적경제 모델들을 소개한다. 나아가 지방자치단체들의 사회책임조달제도 운영과 중간지원조직의 설립과 운영 노하우도 함께 들여다본다.

4장 도시재생
고령화, 인구감소, 지역소멸과 축소도시 등 변화하는 시대에서 도시를 바라보는 패러다임이 전환되고 있다. 도시재생은 주민이 주체가 되어 지역의 역사와 문화를 기반으로 도시에 숨결을 되돌리고 해체된 공동체를 복원하는 과정이다. 4장에서는 도시재생을 위한 지역의 다양한 노력을 소개한다.

5장 사회복지
지역과 복지를 분리한 중앙정부 주도의 획일적인 하향식 복지 형태에서 복지의 지역화로 발전했다. 최근에는 지역의 고유성과 특수성에 근거해 복지정책을 개발하고 추진함으로써 상향식 제도 형성의 토대가 만들어지고 있다. 찾아가는 동주민센터, 복지 사각지대 발굴 프로젝트, 어르신 맞춤형 놀이터, 마중버스·마중택시 등 삶의 질을 높일 수 있는 다양한 복지 아이디어들을 담고 있다.

6장 교육혁신·평생교육
교육은 학교에서만 이루어지지 않는다. 기대수명이 길어지고 첨단 디지털 기술 시대가 도래하면서 평생교육의 중요성과 비중이 날로 높아지고 있다. 6장에서는 지방정부가 펼치는 다양한 혁신교육의 현장을 보여준다.

7장 문화예술·축제
지역 주민의 삶의 질을 높이고 또 외부 인구 유입을 통한 관광 활성화도 도모하기 위해 많은 지방정부가 지역축제에 공을 들이고 있지만, 지역문화를 강화하기보다는 차별성 없는 콘텐츠만 재생산한다는 지적도 적지 않다. 이러한 지역축제가 안고 있는 한계를 극복하고 혁신하기 위해 다양한 노력을 기울인 자치단체들의 사례를 소개하고 있다.

8장 환경·에너지
전 세계 인구의 85% 이상은 각종 기상이변을 경험하고 있다. 이에 국제사회도 기후변화문제의 심각성을 인지하고 이를 해결하기 위해 지구 평균 온도 상승을 1.5℃로 억제하기 위해 노력하기로 합의했다. 우리나라도 2050년 탄소중립을 선언하기에 이르면서 이에 따라 지방정부의 노력도 가시화되고 있다. 8장에서는 기후위기대응을 위한 여러 지방정부의 노력을 살펴본다.

9장 인권
모든 국가기구는 인권보장의 의무를 진다. 지방정부 차원에서는 2010년 민선 5기가 시작되면서 비로소 많은 자치단체가 인권 도시를 표방하고 나섰다. 2020년 기준 103개 기초자치단체가 인권조례를 제정하고 다양한 인권정책을 펼치고 있다. 9장은 아동, 청소년, 여성, 노동자 등 사회적 약자의 인권을 존중하며 보편적 인권을 꿈꾸는 지방자치단체의 활동을 다룬다.

10장 재난·안전
전 세계를 휩쓴 코로나19 팬데믹 속에서 우리나라는 전면적 봉쇄 없이도 코로나19 유행을 잘 억제하여 K-방역이라는 별칭을 얻기도 했다. 개방성·투명성·민주성의 3대 방역 원칙을 세우고 신속한 검사와 격리 및 치료 전략을 전방위적으로 구사한 중앙정부의 역할도 있었지만, 현장에서 고군분투한 지방정부의 노력도 주목할만하다. 창의적이고 효율적인 방역 사례들을 비롯해 시민 안전을 위한 지방정부의 노력을 10장에서 확인할 수 있다.

11장 청년·청소년
2015년 이래 가장 높은 청년 확장실업률, 커지는 임금 격차, 일자리와 임금의 불안정은 곧 주거 불안정과 금융 불안정으로 이어지면서 청년의 삶을 황폐하게 만든다. 이를 극복하기 위해 2020년 8월 청년기본법이 제정되었다. 고무적인 결과이기는 하나 아직도 갈 길은 멀다. 11장은 지방정부의 청년 일자리 정책을 비롯한 다양한 청년 정책을 톺아본다.

12장 행정혁신
행정혁신은 모든 분야에서 진행되어야 한다. 부패 청산, 민원서비스 개선, 인사제도와 감사제도의 개혁, 재정 운영의 혁신, 기술적 진보를 활용한 빅데이터 행정, 민관협치, 자치단체 간 협업 등 혁신이 필요한 영역은 셀 수 없이 많다. 마지막 12장에서는 행정 공무원이 앞장서 시민과 함께 신뢰와 소통의 거버넌스 체제를 구축하는 지방정부의 혁신 사례들을 담았다.

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정리: 자치분권팀

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