지방정부에서는 정책을 결정하기 위한 방법으로 시민과 함께하는 다양한 숙의 유형을 소개하고 있습니다. 숙의매뉴얼 칼럼을 통해 사전 학습정보와 전문가의 증언을 바탕으로 당면한 의제에 대해 숙고하고, 권고안을 도출하는 ‘시민배심원제’, 시민패널의 질문에 전문가패널의 응답이 반복적으로 이뤄지며, 시민이 중심이 된 논의를 통해 최종적인 합의를 이끌어내는 ‘합의회의’를 소개했습니다.

또 사회적 역할 그룹이 내놓은 여러 시나리오를 바탕으로 참여자의 경험과 지식, 관점에 근거한 토론으로 공통된 주제를 만드는 ‘시나리오 워크숍’, 일반적인 여론 조사방식에서 참여자의 숙의 과정이 더해져 특정 의제에 대한 인식의 변화와 여론을 측정하는 ‘공론조사’ 등 총 네 가지의 숙의 유형과 사례를 소개했습니다.

IT 기술을 활용해 참여의 접근성과 결과 반영의 신속성을 높여

『시민주도 정책결정을 위한 숙의과정 매뉴얼』내 숙의 유형 중 ‘타운홀 미팅’을 마지막으로 소개합니다. 타운홀 미팅(Town hall meeting)은 대다수 시민을 비롯해 관련 전문가, 활동가, 정책결정자 등 모두가 한자리에 모여 사회적 의제를 주제로 토론하고, 이를 바탕으로 정책을 만드는 공적 의사결정 방식에서 유래했습니다.

타운홀 미팅에도 여러 방법이 있지만, 미국 비영리단체인 아메리카스픽스(Americaspeaks)가 적극적인 주민참여를 통한 정책 결정 과정을 실현하기 위해 개발하고 발전시켜온 ‘21세기 타운 미팅(21st Century Town Meetings)’이 잘 알려져 있습니다. 일반적인 타운홀 미팅 방식에 IT 기술을 접목해 토론에 대한 참여의 접근성을 높이고, 토론 과정과 결과 반영에 있어서 신속성을 높이는 대규모 의사소통 방식입니다.

타운홀 미팅은 미국에서 수십만 명에게 정책 결정에 참여할 기회를 제공했다는 평가를 받고 있습니다. 대표적으로 허리케인 카트리나로 인한 최대 피해 지역인 뉴올리언스 재해 복구를 위한 토론을 비롯해, 워싱턴 DC 참여예산 프로그램, 뉴욕 9.11 참사 지역 재건축 등 다양한 사회 문제를 해결하는 데 활용되었습니다.

오바마 정부 시절 정부 정책과 관련해 대통령이 소셜네트워크서비스(SNS)를 활용해 직접 국민의 의견을 듣고, 답변하는 ‘페이스북타운홀’이 참여자의 접근성을 높였다는 데서 기존 타운홀 미팅과 차이를 나타냈습니다 우리나라에서도 타운홀 미팅이라는 이름으로 다양한 정책 결정 과정에 적용되었으며, 대표적으로 2000년부터 서울시에서 외국인 거주민 대상으로 실시하고 있는 ‘서울타운미팅’이 있습니다.

21세기 타운 미팅 방식은 토론의 시간과 참여자 수를 특별히 제한하지 않지만, 테이블 당 퍼실리테이터(facilitator), 진행자를 포함해 10명 내로 구성하는 게 일반적입니다. 본 회의가 열리기 전 참가자들에게 의제와 관련한 자료를 미리 제공해 예비지식과 정보를 학습할 수 있도록 합니다.

본 회의에서 각 테이블은 사전에 정해진 순서와 주제로 동일하게 토론합니다. 각 테이블의 토론 내용과 결과는 온라인 참여(토론) 플랫폼인 민주주의서울, Mentimeter 등을 통해 모든 참여자에게 실시간으로 공유할 수 있습니다. 모든 토론이 끝난 후, 참여자들은 토론 결과를 반영한 최종 보고서를 작성합니다.

특히 참여하는 시민이 토론 진행 원칙을 사전에 합의하고, 구성원 모두가 타운홀 미팅의 취지와 원칙을 명확히 이해해야 합니다. 무엇보다 지역 구성원 간 대화하는 환경을 조성하고, 이를 통해 구성원 간 신뢰를 쌓는 것도 타운홀 미팅이 추구하는 중요한 목표입니다. 또한 타운홀 미팅을 통해 지역 내 원활한 소통 문화를 바탕으로 실질적인 지역의 가치를 지역주민이 함께 만들어가는 것을 도모할 수 있습니다.

20여 년간 진행된 서울타운미팅

서울시 등록외국인 수는 지난 2004년 114,000여 명에서 2019년 3분기 기준에는 285,000여 명으로 가파르게 증가했습니다. 꾸준히 증가한 등록외국인 주민의 숫자는 단순히 인원수의 증가 만을 나타내는 것은 아닙니다.

서울에 거주하는 외국 국적 및 체류 형태(기업인, 유학생, 근로자, 국제결혼 등)에 따른 주민의 다양한 사회적 목소리가 과거에 비해 더욱 힘이 있어지는 것을 의미합니다. 서울시는 외국 국적, 체류 형태에 따른 주민들의 생활 불편사항 및 일자리, 주거, 교육, 보건 등 다양한 주제에 대한 당사자 주민의 의견 수렴을 위해 지난 2000년부터 타운홀 미팅의 공론장을 진행해오고 있습니다.

서울타운미팅의 방식은 참여가 가능한 외국인 주민과 함께 동일 문화권이지만, 토론 당일에 참여하지 못하는 주민을 대상으로 의제와 정책에 대한 사전에 의견을 수렴하는 과정을 갖습니다. 사전 의견수렴을 바탕으로 정책 담당자에게 질문할 내용이 구성되면, 이를 서울타운미팅(토론회 당일)에서 공유하는 시간을 갖습니다.

이후 질문과 관련해서 또는 새로운 주제로 참여자들이 현장에서 직접 의견을 제시하는 순서가 진행되며, 마지막으로 사전질문 및 현장 의견에 대해 정책담당 공무원이 답변하고, 향후 진행할 정책에 대한 소개도 진행합니다.

서울타운미팅은 지난 2000년에 처음 시작되어 2019년 12월까지 총 32차례, 약 4,165명의 주민이 토론회에 참여했습니다. 지난 20여 년간 인도, 몽골, 태국, 베트남, 유럽권, 중국, 필리핀, 남아시아 출신 등 동일 또는 유사 문화권 주민을 대상으로 열렸으며, 외국인 유학생, 외국인 주민 창업 희망자 등 체류 형태에 따른 주민을 대상으로 열리기도 했습니다.

토론회당 약 50~100여 명의 주민이 참여했으며, 매 토론회마다 서울시 정책담당 공무원이 함께 했습니다. 작년 12월에 제32차 서울타운미팅에서는 서울 거주 러시아권 주민 100여 명과 함께 진행되었고, 공론장 결과 교육 주제 5개, 취창업 주제 3개, 비자 관련 주제 3개, 부동산 주제 3개, 기타 주제 10개로 총 24건의 의견이 제시됐습니다.

서울타운미팅의 후속 과제

타운홀미팅은 정책담당자와 이해관계자, 참여 시민 모두가 한자리에 모여 의제에 대한 이해의 폭을 넓히고, 대안을 함께 모색한다는 점에서 숙의의 또 다른 의미를 갖습니다. 서울타운미팅의 경우 외국인 주민의 서울시 정책에 대한 이해를 높이고, 당사자의 의견을 직접 수렴하고, 주민의 의견에 정책 담당자가 대답하는 창구로서 오랫동안 기능을 해왔습니다.

타운홀 미팅이 IT 기술을 활용해 21세기 타운 미팅으로 진화했듯이 서울타운미팅 또한 기능 상의 보완과 진화가 뒤따라야 합니다. 서울시에서 직접 개발한 ‘민주주의서울’과 같은 온라인 참여(토론) 플랫폼을 활용해 토론에 대한 주민 참여의 접근성을 높이고, 토론 진행과정 및 중간 결과가 토론 참여자 뿐 아니라 비참여자에게도 상시적으로 공유돼야 합니다.

지금까지 타운미팅이 주민의 의견 수렴 창구 및 답변의 기능을 강화해왔다면, 향후에는 토론을 통해 조금은 거친 의견을 정제해 정책에 반영할 수 있는 제안으로 다듬는 논의와 토론 방식이 설계돼야 합니다.

서울시 전체 예산의 5%를 직접 숙고하고 집행하는 ‘서울민주주의위원회’의 출범에서 볼 수 있듯이 주민의 직접적인 제안이 실제 정책으로 반영되고 있는 흐름이 확산되고 있습니다. 이와 같은 흐름은 서울타운미팅에서도 필요합니다.

토론에 참여한 주민의 제안이 실제 정책으로 실현되면, 이에 대한 피드백과 모니터링을 참여자 중심으로 지속해나가는 것 또한 중요합니다. 참여하는 주민이 자신의 참여 행위에 실효성을 느끼기 위해서는 모든 숙의 과정의 결과가 향후에 어떻게 반영이 되고, 변화할 것인지 인식할 수 있도록 하는 지속적으로 후속 작업을 이어가야 합니다.

모두를 위한 숙의민주주의

타운홀 미팅은 숙의의 유형 중에서도 보편적인 툴이지만, 무작위 표본추출방식을 활용하는 다른 숙의 유형과 달리 참여자의 대표성을 엄격하게 따지지 않는다는 점에서 비판 받는 숙의 유형이기도 합니다.

숙의 정책 결정 과정에서 참여자의 대표성이 중요한 이유는 정책을 판단하고 결정하는 과정에서 정당성으로 인한 문제 제기에 참여자의 숙의가 자유로울 수 없기 때문입니다. 다시 말해 공적으로 선출되지 않은 일반 시민이 특정 정책에 대해 몇 번의 토론으로 결정을 내리는 것에 관해 사회적으로 반대하는 입장이 생기는 것은 자연스러운 일입니다.

그러나 정책 결정을 위한 모든 순간과 사회 구성원의 합의를 내리는 모든 순간 숙의가 활용되는 것은 아닙니다. 오히려 숙의는 이러한 정책 결정과 사회적 합의를 내리는 순간에 도달할 수 있도록 디딤돌을 놓아주는 역할을 합니다.

숙의 민주주의를 연구하는 다양한 시선은 숙의가 갖는 다양한 성격에 주목합니다. 다양한 논쟁 속에서 숙의가 갖는 상호 이해와 대안 모색의 기능이 주목 받고 있습니다. 참여자가 숙의 과정에서 꼭 합의까지 도달하지는 않더라도, 참여자 간의 다른 견해를 바탕으로 의제에 관한 이해를 넓히고, 좀 더 나은 대안을 찾는 과정이 중요해지고 있습니다.

지금까지 숙의는 주로 정책 결정 과정에서 다양하게 활용돼왔고, 그에 따라 정책 결정에 대한 시민 참여의 정당성과 효용성 면에서 주로 해석돼왔지만, 숙의는 오히려 시민의 일상적 논의 과정에서 더욱 폭넓게 활용될 수 있습니다.

숙의 유형을 활용하는 것이 시민에게 구체적으로 어떤 이득을 가져다줄지, 시민의 일상에서 좀 더 질적인 논의를 하기 위해 어떤 역할이 필요할지 등등 좀 더 폭넓은 연구도 가능할 것입니다. 일상에서 숙의를 활용한 다양한 실천이 이어지고, 시민의 관점에서 숙의를 바라보는 연구가 축적된다면, 사회와 구성원 모두 혜택을 받는 시간도 그리 멀지 않을 것 같습니다.

– 글: 안영삼 미디어센터장·sam@makehope.org, 이규홍 대안연구센터 연구원·diltramesh@makehope.org