후기

”?”캐나다정책연구네트워크 (Canadian Policy Research Network: CPRN)는 지난 10월 공공참여(Public Involvement)에 대한 보고서를 발행했다. CPRN은 캐나다의 공공참여를 확대하고 더 나은 방안을 모색하기 위해 창립시기(1994년)부터 노력했고 2002년부터는 공공참여네트워크인 ‘PIN’ (Public Involvement Network)을 운영하고 있다. 여기에는 정책입안자, 실행자, 연구자, 사회단체 활동가 등 다양한 사람들이 참여하고 있고, 핵연료 문제부터 전국 청소년회의에 이르기까지 다양한 문제에 대한 대규모 회의를 많이 주최하였다. CPRN의 이러한 활동은 공공참여가 더 나은 정책 결과와 더 많은 민주주의를 이끌어낸다는 믿음에 기반한다.
”?”CPRN은 이러한 노력의 결과물로 최근 이 주제에 대한 두 개의 연구보고서를 발간하고 원탁회의를 열었다. 두 보고서는 ‘공공정책에서 캐나다 국민들의 역할을 촉진하며: 공공의 정책 참여를 제도화하기 위한 전략 Fostering Canadians Role in Public Policy: A Strategy for Institutionalizing Public Involvement in Policy’(Peter Aucoin & Lori Turnbull) 과 ‘공공참여의 영향 평가: 개념, 증거와 정책적 함의 Assessing the Impacts of Public Participation: Concepts, Evidence and Policy Implications’(Julia Abelson & Francis-Pierre Gauvin)이며, 이를 토대로 지난 9월18일 ‘캐나다 공공참여의 제도화와 평가를 위한 원탁회의(Public Involvement in Canada: Institutionalization and Assessment Roundtable)를 연 것이다.

이날 오후부터 진행된 토론회에는 원래 15명이 참가하는 것으로 계획되었으나, 주제에 대한 관심이 워낙 높아 27명으로 늘어나게 되었고 여섯 명은 전화로 참가하였다. 이날 행사는 정책입안자, 실행자, 학자들의 공공참여 이론과 실행력 강화 방안에 대한 적극적인 토론을 꾀하는 것이었고, 다음 세가지 중요한 세부 목표를 달성하는 것을 목적으로 하였다.
1) 어떤 연구가 앞으로 더 필요한지 파악하고
2) 두 보고서에 기술된 공공참여의 제도화와 평가에 대한 더욱 밀도 있는 토론을 하며
3) 공공참여와 관련된 CPRN의 연구와 정책 우선분야에 대해 정보를 제공하고 활동 기반을 닦는 것이다.
CPRN은 이 토론회를 통해 수렴된 공공참여 관련 연구와 토론결과를 요약하여 지난 10월 보고서를 발간하였다. 아래는 이를 중심으로 정리한 것이다.
피터 오코인(Peter Aucoin)은 정책형성과정에 공공의 참여를 가능하도록 하는 데 대한 오랜 기간의 줄기찬 요구에 대해 요약하였다. 그에 따르면, 공공참여의 성패는 전략적인 설계와 실행, 그리고 비전문가들을 위해 사회문제를 어떻게 적절하게 재구성하는가에 달려 있다고 한다. 여태까지 공공참여를 유도하기 위한 정부 정책들은 불완전하고, 접근 불가능한 정보가 퍼져가는 부정적인 효과를 낳았다는 것이다.
아벨슨(Abelson)과 고빈(Gauvin)은 정책형성과정의 공공참여에 대한 연구결과들이 부당하고 미숙하였으며, 공공의 역할을 높이는 정책을 제도화하고 그 성공을 위해 지원, 평가하는 방법론이 미약하였다고 비판했다. 그러나 그간의 개선점을 인정하고 좀 더 개발될 수 있도록 선도하고 추진할 실용적인 방법론을 제안했다.
원탁회의를 마치고 CPRN은 이번 연구와 토론의 주요 내용을, 다음과 같이 아홉 개의 기본 주제로 나누어 요약했다.

1. 제도화
‘공공자문’(public consultation)은 제도적인 방안으로서는 아직 한참 미숙하다. 토론자들은 이 주제를 담당할 부서의 제도화를 위한 전망에는 희망을 갖고 있지만 시스템의 제도화가 어떤 형태를 띠어야 할지에 대해서는 확신을 갖고 있지 않았다. CPRN은 어떤 공공 기여가 가장 값진 것이고, 어떤 상황에서 가장 잘 활용될 것인지 판단을 내리지는 못했다.

2. 공공참여의 규모 확장
공공자문 시스템을 가장 효과적으로 활용하는 문제에 대해서는 의견이 나뉘었다. 어떤 참가자들은 시스템 자체의 변화를 주장했고, 어떤 참가자들은 점차적인 접근이 가장 좋은 결과를 낳을 것이라고 하였다.

3. 공공서비스의 역할과 도전
요리사가 너무 많으면 국물 맛을 버릴 수 있듯이 공무원이 너무 많으면 일을 그르칠 수 있다. 관료주의적 풍토가 조성되면 공무원들은 특별한 이해관계자 집단과 함께 일반 대중을 혼란에 빠뜨릴 것이다.

4. 정치적, 제도적 맥락
의원내각제, 직선제, 양원제와 다수당 체제 등 다양한 정부구조가 공공참여의 정도와 성격에 영향을 미친다. 어떤 체제는 시민참여를 촉진하고 어떤 체제는 그렇지 않다.

5. 평가의 필요성과 과제들
아벨슨과 고빈은 자료도, 평가가 가지는 효과도 미약하다고 지적한다. 결과적으로 경험을 바탕으로 한 연구 기반이 너무 빈약하고, 학계에서는 ‘비판적인 지식 대중’(critical mass of knowledge)으로 나아가기 위한 일이 산적해있다. 평가가 임시적이고 비체계적이라서 평가과정이 정치적 영향을 받을 수 있는 위험이 있다.

6. 정치가와 정당의 역할
정치가들은 정책형성과정에서 전문가의 지도를 따르거나 선거권자들의 의견을 받아들인다. 어떤 정치가들은 본인들이 이미 대중에 의해 선출된 대표자이므로 더 이상 공공의 의견을 들을 필요가 없다고 여긴다. 어떤 경우에는 공공 참여가 정치 과정을 곤경에 빠뜨린다. 공공참여의 성공에 대한 예리하고 비판적인 자세가 이러한 걸림돌을 극복하고 선출된 대표자들이 시민들로부터 듣고 시민들과 함께 정책활동을 하도록 설득하는 것이 개선된 대의 민주주의제도(representational democracy)의 핵심 부분이다.

7. 시민들이 정책활동에 참여하도록 조직하는 것
정치가와 마찬가지로 시민들도 시민참여의 역할에 물음을 던진다. 시민의 의무에 대한 인식과 참여에 대한 새로운 가치를 만드는 노력이 매우 중요하다.

8. 대표성에 대한 도전 ? 시민 대 이해관계자
대표자들에게는 모든 시민들이 중립적인 선거권자로 보일지 모른다. 그러나 많은 선거권자들은 재정 측면에서, 심리적 혹은 정치적으로 편견이 있는 이해관계자들이다. 이러한 편견들은 항상 투명하게 보이는 것도 아니며, 이 경쟁적인 관점들을 조정하는 것이 시민참여의 과정을 복잡하게 만들 것이다. 따라서 이 과정에서 긴장은 자연스러운 것이다.

9. 전자 자문활동: 공공참여를 위한 기술 활용
‘인터넷 혁명’이 온라인을 통해 시민참여를 활성화하는 데 기여하도록 해야 한다.

공공참여의 활성화를 위한 열 세가지 제안
이러한 연구결과를 토대로 CPRN은 다음 13가지 항목을 추천한다.
”?”<참고자료>
Julia Abelson & Francois-Pierre Gauvin, “Assessing the Impacts of Public Participation: Concepts, Evidence and Policy Implications” (March 2006)
Peter Aucoin & Lori Turnbull, “Fostering Canadians Role in Public Policy: A Strategy for Institutionalizing Public Involvement in Policy” (March 2006)
Mary Pat MacKinnon, Sonia Pitre and Judy Watling, “Public Involvement In Canada: Institutionalization and Assessment Roundtable”Public Involvement Network Research Report P-10 (Oct. 2006) http://www.cprn.com/documents/45865_en.pdf
”?”캐나다정책연구네트워크(CPRN)은 어떤 기관인가?

1994년에 캐나다정책연구네트워크(CPRN)를 창립한 쥬디스 맥스웰(Judith Maxwell)은 남다른 싱크탱크를 꿈꾸고 있었다. 자유무역과 세제 개혁이 정부의 의제(agenda)로 등장하고, 세계화된 시장과 신기술이 캐나다 경제의 고통스런 조정을 강요하던 시기였다. 이 때 맥스웰은 이 정부의 의제에서 인간적인 면에 집중하기로 결심했고, 그래서 CPRN은 초기부터 사회적인 측면과 경제적인 측면을 연결하는 데 노력했다. 이 연구네트워크의 중점분야는 가족, 건강, 공공참여, 일(Work)이다. 한 국제노조의 캐나다지부에서 오랫동안 종사한 ‘루이’라는 이름의 한 연구자는 CPRN을 객관적이며 순수한 연구집단이라면서 양질의 연구결과를 생산하는 곳이라고 말했다.

캐나다사회개발기구(Social Development Canada)는 2005년 3월 CPRN을 평가한 보고서(http://www.hrsdc.gc.ca/en/cs/sp/sdc/evaluation/sp-ah216e/page00)를 통해 CPRN의 연구가 모든 측면에서 정부나 다른 정책개발 관련 기관 혹은 연구자들에게 활용할 가치가 충분히 있으며 질적 수준이 높다고 평가했다. 이 평가의 근거로 사용된 온라인 설문조사 결과에 따르면, CPRN의 영향력은 정부와 학자, 비정부기관들에게 가장 크게 미치고 있다. 이 조사에 응답한 122명의 연방정책 담당자들의 3분의 1은 CPRN의 자료들을 정기적으로 혹은 이따금씩 참고하며 이 자료들이 그들의 업무에 영향을 미친다고 답했다. 주정부정책 담당자 126명의 44%, NGO관계자 88명 가운데 67%, 79명의 학자들 중 58%는 CPRN의 영향력이 그들의 연구나 업무에 ‘높게’, 혹은 ‘매우 높게’ 작용한다고 응답했다.

정책형성에 정보를 제공하는 CPRN의 기여도는 심층평가 사례연구들에서도 나타난다. 건강인력자원프로젝트(Health Human Resources Project) 사례연구의 주요 정보원들도 CPRN의 연구는 문제의 틀을 만들고 사고를 형성하는 데 도움이 되었다고 응답했다. 특히 건강정책과 아동, 비영리 영역에 관한 정책토론의 틀을 잡는 데 CPRN이 기여한 것으로 분석하고 있다.
이 평가에서는 결론적으로 CPRN이 정책연구에 많은 지원을 하고 있고 특별하고 가치있는(unique and valued) 정보원이라고 했다. CPRN 연구결과물의 사용자들로서 온라인 설문에 참가한 총 907명 가운데 88%는 CPRN이 미래의 사회정책을 위한 새로운 아이디어를 제공한다고 응답했고, 15%는 같은 연구를 다른 곳에서도 찾을 수 있다고 대답했다. 연구 영역에서는 다른 싱크탱크나 학술연구소들과 겹치는 부분이 있을지라도 다른 기관들의 연구와 중복되지 않는 것으로 보인다고 평가했다. CPRN은 나아가 캐나다서부재단(Canada West Foundation), 캐나다사회개발협회(Canadian Council on Social Development), 공공정책포럼(Public Policy Forum)을 비롯한 다른 연구기관들과 비공식으로 연구사업을 조정하는 데도 앞장서고 있는 것으로 알려졌다.

운영면에서 CPRN은 유연한 자세로 다양한 고객과 기금출연자들을 위해 독특한 연구사업들을 하는 것을 원칙으로 한다. 연구사업의 착수단계에서 CPRN은 열린 자세로 다수의 이해관계자들에게 자문을 구하여 사안을 정의하고 해답을 찾는 데 최선의 접근방안을 찾으려 한다. 눈에 띄는 점은, 비교대상인 다른 기관들에 비해 연구에 집중하는 직원의 비율이 가장 낮은 연구소 가운데 하나라는 점이다. 칼레돈연구소(Caledon Institute)의 63.6%, 프레이저연구소(Fraser Institute)의 62.8%, 캐나다사회개발협회의 56.7%에 비해 CPRN은 41.1%로서, 시디하우연구소(C.D.Howe Institute) 38.6%, 공공정책연구소(Institute for Research on Public Policy)의 35.3%와 비슷한 수준인 것으로 나타났다.
한편 지난 9월25일 캐나다 연방정부는 향후 2년간 자원활동 영역에 약 10억 캐나다달러(CDN)의 지원금을 감축한다고 발표했는데 CPRN도 그 대상에 포함되어 내년부터 연간 300만 달러(CDN) 에 이르던 지원이 중단될 예정이다. 이를 근거로 항간에는 CPRN이 문을 닫을 것이라는 예측도 하고 있으나, 샤론 맨슨 싱어(Shron Manson Singer) 회장은 CPRN 연구원들은 여전히 양질의 연구결과물을 생산하기 위해 전념할 것이라는 성명서를 발표했다. 그는 전혀 사전 예고나 협의 없이 정부 지원이 축소되었으나 중요한 사회문제를 연구해야 할 필요성은 전혀 줄어들지 않았다는 점이라고 피력했다. 그는 이 성명서에서 CPRN의 연구보고서와 자료들은 모든 영역의 다양한 사람들이 이용하고 있으며, 연간 160만회의 다운로드 횟수를 기록하고 있다고 자랑(?)했다.

CPRN은 창립자도, 현재 회장도 모두 여성이라는 것이 눈에 띈다. 싱어 현 회장은 20년 이상 공공정책 분야에 종사한 전문가이다. 캐나다 브리티시 콜럼비아(British Colombia: B.C.) 정부에서 여러 개의 중요한 직책을 맡았으며, 건강과 사회정책, 연구방법론, 자원활동 영역의 운영과 지도력 분야의 전문가이고, 캐나다 육아정책의 입안자이기도 하다. 브리티시 콜럼비아 대학 등 몇몇 대학에선 교수로 가르치고 있다.
희망제작소는 지역활성화를 위한 주요한 과제 중 하나로 공공참여 정책과 프로그램에 대해 연구 조사를 하던 중 CPRN의 공공참여네트워크의 활발한 연구활동을 접하게 되었다. 이에 따라 희망제작소는 최근 CPRN의 메리 팻 맥키넌(Mary Pat MacKinnon) 이사와 접촉하였으며, 앞으로 더 많은 교류와 협력을 추진할 예정이다.